2016年12月24日星期六
2016年11月27日星期日
2016年11月20日星期日
2016年11月19日星期六
2016年11月18日星期五
2016年11月15日星期二
2016年11月13日星期日
2016年11月10日星期四
维权网: 安徽省枞阳县访民钱祥梅再次被刑拘，面临又一次口袋罪“寻衅滋事罪”判决
（维权网信息员周维林报道）安徽省枞阳县访民钱祥梅因其夫于被杀害不服法院的判决，尤其是她丈夫被杀害2003年广西高院法院仅判赔偿80032.43元，钱祥梅仅在法院审理杀害其丈夫的犯罪分子开庭前获犯罪分子家属给的3000元，此后法院判决书中的民事赔偿部分以犯罪分子没有赔偿能力为由没有执行，为此，钱祥梅上访维权，要求追究其他杀害其丈夫的凶手的刑事责任和支付民事赔偿，可却被安徽省各级政府三级终结。钱祥梅因为上访维权曾于2007年1月20日在北京天安门金水桥自焚，被北京市东城区法院以“寻衅滋事罪名”判处拘役六个月，而此次安徽省枞阳县检察院的枞捡刑诉[2016]198号起诉书再一次以“寻衅滋事罪”起诉钱祥梅。
按起诉书所称，钱祥梅“多次前往北京天安门地区，中南海周边等敏感地区和非信访接待场所进行非访，并在信访接待场所闹访缠访，造成公共秩序混乱”
起诉书所指出第一个钱祥梅的“非访行为”是2013年9月2日钱祥梅到北京市朝阳区三里屯联合国开发署前喊口号，“扰乱了公共场所秩序，被北京市公安局朝阳分局行政拘留5日”。
第二个事情是钱祥梅于2013年11月22日在北京“非访”时被遣送至安徽省信访局来访接待一室（安徽省住京劝返接回分流中心），枞阳县官埠镇政府工作人员方勤义、丁良后遂赶赴北京市安徽省信访局来访接待一室，欲将钱祥梅劝离，钱祥梅滞留在安徽省信访局来访接待一室，拒绝随工作人员离开。在工作人员长达十几个小时的劝解后，钱祥梅采取洗澡躲避、不穿衣服等手段，在安徽省信访局来访接待一室缠访闹访，占用接待场所。工作人员在将钱祥梅强制带离安徽省信访局来访接待一室后，钱祥梅在车中对工作人员进行辱骂、殴打，并用车上的冷冻液泼洒工作人员。
第三和第四则是钱祥梅分别于2014年3月8日及同年8月1日在北京市天安门广场国家博物馆北门公交车站抛洒传单（应是她的上访材料）扰乱了公共场所秩序，两次皆被北京市公安局天安门分局处以行政拘留10日的行政处罚。
其后，以另查明钱祥梅于2012年3月1日至3月5日，在北京市到全国人民代表大会处上访，及同年12月26日、2014年3月28日、2014年10月20日、2014年12月4日在北京“非信访区域上访”或抛洒上访材料，皆被枞阳警方分别处以拘留10日的行政处罚。
钱祥梅因不服广西高级法院对杀害其丈夫的犯罪分子的判决，要求追究其他犯罪分子的刑责，且没有获得民事赔偿，做为一名不识字的农村妇女，她既要挑起家庭重担抚养了两个子女，又要承受丧夫之痛，更其要求政府承担应有之责任是合理要求，做为政府，负责维护社会治安，而因犯罪受到伤害的公民请求没有尽到维护社会治安职责的政府就其损害负责赔偿应是合理的，世界各国建立对受犯罪活动受到损害的受害人负责支付赔偿的基金就是因为政府没有尽到维护社会治安之职责而对犯罪受害人承担责任。
钱祥梅一个农妇，文盲，凭借其人性明白的道理，为此而争取，而我国没有建立对犯罪受害人支付补偿的基金，只有一个信访制度，而当她辗转奔波于各级政府，不仅没有引起政府官员的反思和同情之心，反而对其赴京上访，到联合国开发署门前喊冤，到天安门周边地区抛洒上访材料这类喊冤请愿行为定性为扰乱公共场所秩序，对她一个弱女子予以行政拘留。更难以令人想象，钱祥梅一个女子在安徽省信访局来访接待一室采取不穿衣服为手段来抗拒枞阳县官埠镇政府工作人员的强制带离，不知道这两名强制带离钱祥梅的工作人员是什么身份，有何权力可以采用强制的暴力手段带离钱祥梅？并且起诉书所指控钱祥梅在车中对这两名工作人员殴打，并用车上的冷冻液泼洒两名工作人员，如此，钱祥梅似乎被强制带进车后就变成彪形大汉，而这两个已经强制将钱祥梅带进车内的政府工作人员似乎一下子变成了绵羊，简直令人难以相信。
中国上访人因地方政府无法解决诉求，而期望赴京上访告御状，引起中央政府官员重视采取措施解决问题，而现实则是众多上访人不仅问题没有解决反而被政府打压，行政拘留，判刑，就以钱祥梅来说，她的行为是在北京，性质不外乎就是请愿，可这就是扰乱了公共场所秩序，警方不仅违反由行为地管辖的规定对钱祥梅五次行政拘留10日，更以寻衅滋事罪对钱祥梅刑拘、检察院提起公诉，这不禁让人想起“欲加之罪何患无辞”及“莫须有”这两句中国自古就流传下来反映中国古代司法黑暗的名言.
安徽访民钱祥梅不服广西自治区高院判决上访被拘留判刑（图）
http://wqw2010.blogspot.com/2012/08/blog-post.html
按起诉书所称，钱祥梅“多次前往北京天安门地区，中南海周边等敏感地区和非信访接待场所进行非访，并在信访接待场所闹访缠访，造成公共秩序混乱”
起诉书所指出第一个钱祥梅的“非访行为”是2013年9月2日钱祥梅到北京市朝阳区三里屯联合国开发署前喊口号，“扰乱了公共场所秩序，被北京市公安局朝阳分局行政拘留5日”。
第二个事情是钱祥梅于2013年11月22日在北京“非访”时被遣送至安徽省信访局来访接待一室（安徽省住京劝返接回分流中心），枞阳县官埠镇政府工作人员方勤义、丁良后遂赶赴北京市安徽省信访局来访接待一室，欲将钱祥梅劝离，钱祥梅滞留在安徽省信访局来访接待一室，拒绝随工作人员离开。在工作人员长达十几个小时的劝解后，钱祥梅采取洗澡躲避、不穿衣服等手段，在安徽省信访局来访接待一室缠访闹访，占用接待场所。工作人员在将钱祥梅强制带离安徽省信访局来访接待一室后，钱祥梅在车中对工作人员进行辱骂、殴打，并用车上的冷冻液泼洒工作人员。
第三和第四则是钱祥梅分别于2014年3月8日及同年8月1日在北京市天安门广场国家博物馆北门公交车站抛洒传单（应是她的上访材料）扰乱了公共场所秩序，两次皆被北京市公安局天安门分局处以行政拘留10日的行政处罚。
其后，以另查明钱祥梅于2012年3月1日至3月5日，在北京市到全国人民代表大会处上访，及同年12月26日、2014年3月28日、2014年10月20日、2014年12月4日在北京“非信访区域上访”或抛洒上访材料，皆被枞阳警方分别处以拘留10日的行政处罚。
钱祥梅因不服广西高级法院对杀害其丈夫的犯罪分子的判决，要求追究其他犯罪分子的刑责，且没有获得民事赔偿，做为一名不识字的农村妇女，她既要挑起家庭重担抚养了两个子女，又要承受丧夫之痛，更其要求政府承担应有之责任是合理要求，做为政府，负责维护社会治安，而因犯罪受到伤害的公民请求没有尽到维护社会治安职责的政府就其损害负责赔偿应是合理的，世界各国建立对受犯罪活动受到损害的受害人负责支付赔偿的基金就是因为政府没有尽到维护社会治安之职责而对犯罪受害人承担责任。
钱祥梅一个农妇，文盲，凭借其人性明白的道理，为此而争取，而我国没有建立对犯罪受害人支付补偿的基金，只有一个信访制度，而当她辗转奔波于各级政府，不仅没有引起政府官员的反思和同情之心，反而对其赴京上访，到联合国开发署门前喊冤，到天安门周边地区抛洒上访材料这类喊冤请愿行为定性为扰乱公共场所秩序，对她一个弱女子予以行政拘留。更难以令人想象，钱祥梅一个女子在安徽省信访局来访接待一室采取不穿衣服为手段来抗拒枞阳县官埠镇政府工作人员的强制带离，不知道这两名强制带离钱祥梅的工作人员是什么身份，有何权力可以采用强制的暴力手段带离钱祥梅？并且起诉书所指控钱祥梅在车中对这两名工作人员殴打，并用车上的冷冻液泼洒两名工作人员，如此，钱祥梅似乎被强制带进车后就变成彪形大汉，而这两个已经强制将钱祥梅带进车内的政府工作人员似乎一下子变成了绵羊，简直令人难以相信。
中国上访人因地方政府无法解决诉求，而期望赴京上访告御状，引起中央政府官员重视采取措施解决问题，而现实则是众多上访人不仅问题没有解决反而被政府打压，行政拘留，判刑，就以钱祥梅来说，她的行为是在北京，性质不外乎就是请愿，可这就是扰乱了公共场所秩序，警方不仅违反由行为地管辖的规定对钱祥梅五次行政拘留10日，更以寻衅滋事罪对钱祥梅刑拘、检察院提起公诉，这不禁让人想起“欲加之罪何患无辞”及“莫须有”这两句中国自古就流传下来反映中国古代司法黑暗的名言.
安徽访民钱祥梅不服广西自治区高院判决上访被拘留判刑（图）
http://wqw2010.blogspot.com/2012/08/blog-post.html
2016年11月4日星期五
2016年10月30日星期日
维权网: 合肥访民赵红艳被以寻衅滋事罪审判庭审之脚镣手铐(图)
维权网: 合肥访民赵红艳被以寻衅滋事罪审判庭审之脚镣手铐(图)
合肥访民赵红艳被以寻衅滋事罪审判庭审之脚镣手铐(图)
（维权网信息员周维林报道）安徽省合肥市访民赵红艳因赴京上访被合肥市瑶海警方以寻衅滋事罪刑拘，瑶海区检察院提起公诉，案件于2016年10月27日上午9时10分在合肥市瑶海区法院审理，赵红艳丈夫张良田等家人与合肥众多访民到庭旁听案件审理，期间，赵红艳亲属及访民对法庭不公正做法表示不满，休庭时法官竟然将张良田提供的证据原件带到办公室意图不还，经程海和蔺其磊律师交涉后返还。
上午开庭时赵红艳手戴手铐蹒跚的走到法庭被告席，经律师请求后法官下令法警给赵红艳解除手铐，法警将赵红艳手铐打开，仅左手戴着手铐，因赵红艳身体虚弱法警给她换上铁制长椅；在法官不得不休庭让赵红艳休息时旁听的访民发现赵红艳戴着脚镣，这引发众多旁听访民的不满，访民们要求法官给赵红艳解除脚镣，程海、蔺其磊两位律师亦提出给赵红艳解除脚镣的请求，但未获法官同意；就此事，访民王平称他同样被以寻衅滋事罪判刑一年开庭时也同样戴着手铐脚镣，并介绍在看守所里在押人员出庭时戴手铐是常态，同时戴脚镣的通常是暴力犯罪的犯罪分子，而现在访民被出庭也是戴脚镣的。访民们称访民戴脚镣出庭就是腐败分子镇压威慑访民。
赵红艳在庭审过程中坚持不认罪，并称自己拒绝签订拆迁补偿安置协议并在被强拆后坚持上访维权是因为未获得平等对待和合理补偿，赵红艳在庭审中控诉了强拆人员和截访人员殴打，非法拘禁她的事实。
下午开庭结束时，法官抱着案卷证据要离开时有细心访民发现法官没有返还质证时被告人赵红艳丈夫张良田提供的土地承包合同书，工商营业执照等原件，就大声提醒张良田不能让法官走，得要回证据原件，而法官不顾张良田返还他提供的证据原件的要求，从法官通道楼梯回办公室了，于是程海和蔺其磊两位律师获准上楼到法官办公室交涉此事。大约40分钟左右，两位律师下楼带回张良田提供的证据原件。
在休庭时有访民议论，合肥市许多访民被以寻衅滋事罪刑拘判刑就是合肥市的腐败分子打压访民到北京上访向中央政府反映问题，而就在近日举行的中共十八届六中全会期间合肥众多访民不惧腐败分子的行政拘留和判刑威胁坚持赴京上访，在被押回合肥的访民中就有一些人已经被行政拘留，但相信中共十八届六中全会要从严治党后形势会逐渐转好，腐败分子会有所收敛。
2016年10月23日星期日
2016年10月22日星期六
2016年10月18日星期二
维权网: 破产国企职工渴盼改善住房条件采访记（图）
维权网: 破产国企职工渴盼改善住房条件采访记（图）:
（维权网信息员周维林报道）2013年元旦，本网信息员采访了已经破产的原国有企业安徽拖拉机厂住在危房里的职工们，了解他们的住房状况和期望。
上午8时30分许，本网信息员首先来到原安徽拖拉机厂招待所，此处是计划经济的上世纪七十年代初安徽拖拉机厂为招待各地前来购买大型拖拉机的客户而建的两排平房，每间16平米的房子，后用于职工宿舍。两幢三层楼的后面就是这两排平房，里面是住户为了扩展居住面积而乱打乱建的小屋或棚子。找到老杨，老杨与妻子居住一间屋子，一听要采访房子问题，老杨就介绍自己的情况，他是1965年当兵的，2008年办理退休，妻子则是结婚后从外地调到合肥工作，只有这间原安徽拖拉机厂住房，房子年久失修，到处漏水，老杨指给我看屋内天花板上他为了防漏钉上的纸板，又带我到屋后看屋顶的瓦被树压坏之处；老杨称他希望能够早日住上如附近安纺宿舍一样的房子（本世纪初合肥市政府为解决安纺职工住房问题而做的危旧房改造），不过就如何承担费用则直称说不上来；紧接着老杨就开始如往常一样询问工伤政策有何变化，他是一向抱怨自己是六级工伤，退休后就没有待遇的时事；然后老杨又开始提起其妻子的计划生育费的问题，指责政府官员因其妻子是从外地调入合肥而不支付计划生育费的行为是违反安徽省计划生育法规的；见老杨如此，本网信息员生怕耽搁时间太久，影响采访而告辞。出了老杨的家，就在两栋楼房中间的平房里找到凌庆祝老人，凌庆祝老人今年七十岁，他是1964年12月当兵，1970年复员转业进原安徽拖拉机厂工作，直至1994年3月份退休让大儿子顶替；提起房子，老人有一肚子气，1993年3月份退休后，原安徽拖拉机厂是逼着他交出位于合肥市第二人民医院西边的集体宿舍，才给他大儿子分配了安拖东村原招待所的一间16平米的房子，如今，他与老伴和大儿子一家三口住在这16平米的房子，大孙子2013年就要上高中了，可住房条件依旧如此恶劣；小儿子一家三口则租房居住在这平房。凌庆祝老人称自己养老金仅1458元每月，妻子与俩儿子是1984年从肥西农村老家搬来与他同住，大儿子顶替的，小儿子是1995年合肥市卖户口时花了8000元买的，妻子今年66岁，1984年来到他身边后，原安徽拖拉机厂安排在厂里做家属工，后在铸工车间出工伤脚背被工件砸成骨裂，虽然治愈但未获补偿，又做了许多年的清洁工，原来没有退休工资，只是在2011年办理了补交养老保险手续，缴纳了29600元，现在领取每月690原养老金，如此老夫妻二人养老金收入仅2148元每月，面对物价飞涨，是毫无可能拿出钱来购买商品房的。面对本网信息员的提问，凌庆祝老人愤慨地说：原安徽拖拉机厂的干部们哪家没有几套房！我们现在是没有人关心的。
离开凌庆祝老人的住处，继续往东走，不到百米处就是六排平房，这些平房大约建于上世纪五十年代，在一家我见到一位八十高龄王阿姨，我一听老人是江苏口音，一问果然是的，老人称是江苏宝应人，是上世纪五十年代从江苏到合肥工作的，从美菱冰箱厂退休的，老伴则是1955年从江苏省常熟市过来进安徽拖拉机厂的前身企业工作的，上世纪八十年代因病去世，老人与儿子和孙子三人住在这16平米的平房，老人抱怨自己的儿子在上世纪九十年代没有找领导要房子，搞得现在就住这么点大的房子，而且房子破旧不堪，这房子住着实在放不下心——去年大雪，社居委还出过告示提醒住户注意安全，预防房屋倒塌压着人。
正在采访时，见到60多岁的老王师傅，老王师傅也是住平房的，而且是居民义务治安巡逻队的成员，经常与几位老人胳膊上套着红袖箍在小区里转悠。老王师傅见本网信息员在采访房子的事，即说已经开过会了，今年不在计划内，当本网信息员询问他时则称“不能说，说出来你上上网就麻烦了。”
约上午11时许，本网信息员结束采访回家吃饭休息。
下午13时许，本网信息员又直前往位于合肥市第二人民医院西侧，育英中学对面的安拖职工宿舍，该地的和平一村的13栋、14栋是非常的典型，本网信息员早在20年前就听单位的老师傅说过一间屋子中间砌一堵墙住两家人的情形，今天就要一睹究竟了。
就在育英中学对面14栋楼旁，本网信息员就遇到了在原安徽拖拉机厂做家属工的耿庆芳老人，老人今年61岁，她看本网信息员眼熟，然后听本网信息员称要采访房子问题就非常的热情，她带着本网信息员走到她所住着的13栋楼自己的房子——穿过楼道，从楼的北面，沿着狭窄的路到她家，这就是本网信息员早就听说过的一间房住两家人的房子：房前是住户搭的棚子，进去棚子打开房门就是一蜗居，两边是高低双人床，中间就一点点空地。耿庆芳介绍她与老伴汪昌章现在住在这里，上铺现在堆着杂物，以前则是俩儿子的床铺。老人介绍俩儿子长大了，结婚了，皆在外租房住着。耿庆芳的丈夫汪昌章今年70周岁，是1970年从部队复员转业进原安徽拖拉机厂的，自己则在厂里做了15年左右的家属工，2010年补交了社会保险35600元，现在领取每月580元的养老金，加上汪昌章的1500元的养老金，夫妻俩每月有2080元的养老金收入，这点钱自然是只够生活，买房则是奢望了。
一位年轻人热心的带我到13栋楼上去看看，踩着咯吱作响已经破损不堪的楼板，见二楼楼梯处挂着两只不知何年挂在这里的灭火器——灭火器应当已经失效，在灭火器的二楼墙壁见是焦黑一片，应当是失火所致，这也解释了何以有两个灭火器的缘故。三楼上，则不仅墙壁上是早已不见石灰粉刷的白色，而是黄黄的，烧饭烧菜的烟火所致的吧，顶部更是残破，上面到处可以看出下雨漏水的水渍和石灰皮被水泡后鼓胀起来。
年轻人指着这房子说，他从小就生活在这里，如今长大结婚在外租房居住，他不甘心，父母劳累一生，连自己的住房都没有，住在这样残破的房子里，对此本网信息员无言以对。
离开后，本网信息员在互联网上查到1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》和2004年央视《新闻1+1》2010年4月12日播出的：最后的“晚餐”，还要吃多久？国务院的决定里没有规定国有企业里已经享有福利分房的和没有享有福利分房的如何协调二者权利，以使没有享有福利分房无法参加住房改革的职工获得住房权保障，而是享有福利住房的与没有享有福利住房的一同开始执行公积金制度，如此不公，令人顿生最大的不公就是立法不公的感想。而央视报道里则曝光合肥市政府公务员变相福利分房，虽然在“清退”，可谁知道今天“清退”明天就不能再占的事情不再发生吗？联想起这几年从网上和坊间传闻的公务员的公积金数额之高，购房价格之地的事情，让人情何以堪。
元旦当天网络媒体上有《收入改革方案再因故推迟 温家宝年初承诺落空》的报道，喊了8年的收入分配改革方案，温家宝总理曾要求“年内制定”最终在既得利益集团的阻挠下而未按要求出台，报道中引用专家介绍，“这可能并非一个解决当前贫富差距和收入分配不公的具体方案，而更有可能是一个原则性、框架式的方案。”果真如此，原则性、框架式的方案必然就如1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》一样，不会解决分配不公问题，而会继续给既得利益集团以可乘之空间上下携手，最终使收入分配方案的落实落空，不会解决分配不公问题。其实真正的解决分配不公问题就得从纠正既往的不公做起，否则，其纠正收入分配不公的愿望是否真实就令人质疑。
劳动者提供劳动创造社会财富，其所得的劳动报酬必须使劳动者过上有尊严的生活，其收入中必须有住房、医疗、养育子女和养老金等，而剥夺劳动者权利无疑是对我国《宪法》中规定的工人阶级是领导阶级、社会主义制度等宪法规定的反讽。
附记：本网信息员这两年来多次被工人师傅们要求报道住房福利，今天终于完成了工人师傅的要求。
（维权网信息员周维林报道）2013年元旦，本网信息员采访了已经破产的原国有企业安徽拖拉机厂住在危房里的职工们，了解他们的住房状况和期望。
上午8时30分许，本网信息员首先来到原安徽拖拉机厂招待所，此处是计划经济的上世纪七十年代初安徽拖拉机厂为招待各地前来购买大型拖拉机的客户而建的两排平房，每间16平米的房子，后用于职工宿舍。两幢三层楼的后面就是这两排平房，里面是住户为了扩展居住面积而乱打乱建的小屋或棚子。找到老杨，老杨与妻子居住一间屋子，一听要采访房子问题，老杨就介绍自己的情况，他是1965年当兵的，2008年办理退休，妻子则是结婚后从外地调到合肥工作，只有这间原安徽拖拉机厂住房，房子年久失修，到处漏水，老杨指给我看屋内天花板上他为了防漏钉上的纸板，又带我到屋后看屋顶的瓦被树压坏之处；老杨称他希望能够早日住上如附近安纺宿舍一样的房子（本世纪初合肥市政府为解决安纺职工住房问题而做的危旧房改造），不过就如何承担费用则直称说不上来；紧接着老杨就开始如往常一样询问工伤政策有何变化，他是一向抱怨自己是六级工伤，退休后就没有待遇的时事；然后老杨又开始提起其妻子的计划生育费的问题，指责政府官员因其妻子是从外地调入合肥而不支付计划生育费的行为是违反安徽省计划生育法规的；见老杨如此，本网信息员生怕耽搁时间太久，影响采访而告辞。出了老杨的家，就在两栋楼房中间的平房里找到凌庆祝老人，凌庆祝老人今年七十岁，他是1964年12月当兵，1970年复员转业进原安徽拖拉机厂工作，直至1994年3月份退休让大儿子顶替；提起房子，老人有一肚子气，1993年3月份退休后，原安徽拖拉机厂是逼着他交出位于合肥市第二人民医院西边的集体宿舍，才给他大儿子分配了安拖东村原招待所的一间16平米的房子，如今，他与老伴和大儿子一家三口住在这16平米的房子，大孙子2013年就要上高中了，可住房条件依旧如此恶劣；小儿子一家三口则租房居住在这平房。凌庆祝老人称自己养老金仅1458元每月，妻子与俩儿子是1984年从肥西农村老家搬来与他同住，大儿子顶替的，小儿子是1995年合肥市卖户口时花了8000元买的，妻子今年66岁，1984年来到他身边后，原安徽拖拉机厂安排在厂里做家属工，后在铸工车间出工伤脚背被工件砸成骨裂，虽然治愈但未获补偿，又做了许多年的清洁工，原来没有退休工资，只是在2011年办理了补交养老保险手续，缴纳了29600元，现在领取每月690原养老金，如此老夫妻二人养老金收入仅2148元每月，面对物价飞涨，是毫无可能拿出钱来购买商品房的。面对本网信息员的提问，凌庆祝老人愤慨地说：原安徽拖拉机厂的干部们哪家没有几套房！我们现在是没有人关心的。
离开凌庆祝老人的住处，继续往东走，不到百米处就是六排平房，这些平房大约建于上世纪五十年代，在一家我见到一位八十高龄王阿姨，我一听老人是江苏口音，一问果然是的，老人称是江苏宝应人，是上世纪五十年代从江苏到合肥工作的，从美菱冰箱厂退休的，老伴则是1955年从江苏省常熟市过来进安徽拖拉机厂的前身企业工作的，上世纪八十年代因病去世，老人与儿子和孙子三人住在这16平米的平房，老人抱怨自己的儿子在上世纪九十年代没有找领导要房子，搞得现在就住这么点大的房子，而且房子破旧不堪，这房子住着实在放不下心——去年大雪，社居委还出过告示提醒住户注意安全，预防房屋倒塌压着人。
正在采访时，见到60多岁的老王师傅，老王师傅也是住平房的，而且是居民义务治安巡逻队的成员，经常与几位老人胳膊上套着红袖箍在小区里转悠。老王师傅见本网信息员在采访房子的事，即说已经开过会了，今年不在计划内，当本网信息员询问他时则称“不能说，说出来你上上网就麻烦了。”
约上午11时许，本网信息员结束采访回家吃饭休息。
下午13时许，本网信息员又直前往位于合肥市第二人民医院西侧，育英中学对面的安拖职工宿舍，该地的和平一村的13栋、14栋是非常的典型，本网信息员早在20年前就听单位的老师傅说过一间屋子中间砌一堵墙住两家人的情形，今天就要一睹究竟了。
就在育英中学对面14栋楼旁，本网信息员就遇到了在原安徽拖拉机厂做家属工的耿庆芳老人，老人今年61岁，她看本网信息员眼熟，然后听本网信息员称要采访房子问题就非常的热情，她带着本网信息员走到她所住着的13栋楼自己的房子——穿过楼道，从楼的北面，沿着狭窄的路到她家，这就是本网信息员早就听说过的一间房住两家人的房子：房前是住户搭的棚子，进去棚子打开房门就是一蜗居，两边是高低双人床，中间就一点点空地。耿庆芳介绍她与老伴汪昌章现在住在这里，上铺现在堆着杂物，以前则是俩儿子的床铺。老人介绍俩儿子长大了，结婚了，皆在外租房住着。耿庆芳的丈夫汪昌章今年70周岁，是1970年从部队复员转业进原安徽拖拉机厂的，自己则在厂里做了15年左右的家属工，2010年补交了社会保险35600元，现在领取每月580元的养老金，加上汪昌章的1500元的养老金，夫妻俩每月有2080元的养老金收入，这点钱自然是只够生活，买房则是奢望了。
一位年轻人热心的带我到13栋楼上去看看，踩着咯吱作响已经破损不堪的楼板，见二楼楼梯处挂着两只不知何年挂在这里的灭火器——灭火器应当已经失效，在灭火器的二楼墙壁见是焦黑一片，应当是失火所致，这也解释了何以有两个灭火器的缘故。三楼上，则不仅墙壁上是早已不见石灰粉刷的白色，而是黄黄的，烧饭烧菜的烟火所致的吧，顶部更是残破，上面到处可以看出下雨漏水的水渍和石灰皮被水泡后鼓胀起来。
年轻人指着这房子说，他从小就生活在这里，如今长大结婚在外租房居住，他不甘心，父母劳累一生，连自己的住房都没有，住在这样残破的房子里，对此本网信息员无言以对。
离开后，本网信息员在互联网上查到1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》和2004年央视《新闻1+1》2010年4月12日播出的：最后的“晚餐”，还要吃多久？国务院的决定里没有规定国有企业里已经享有福利分房的和没有享有福利分房的如何协调二者权利，以使没有享有福利分房无法参加住房改革的职工获得住房权保障，而是享有福利住房的与没有享有福利住房的一同开始执行公积金制度，如此不公，令人顿生最大的不公就是立法不公的感想。而央视报道里则曝光合肥市政府公务员变相福利分房，虽然在“清退”，可谁知道今天“清退”明天就不能再占的事情不再发生吗？联想起这几年从网上和坊间传闻的公务员的公积金数额之高，购房价格之地的事情，让人情何以堪。
元旦当天网络媒体上有《收入改革方案再因故推迟 温家宝年初承诺落空》的报道，喊了8年的收入分配改革方案，温家宝总理曾要求“年内制定”最终在既得利益集团的阻挠下而未按要求出台，报道中引用专家介绍，“这可能并非一个解决当前贫富差距和收入分配不公的具体方案，而更有可能是一个原则性、框架式的方案。”果真如此，原则性、框架式的方案必然就如1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》一样，不会解决分配不公问题，而会继续给既得利益集团以可乘之空间上下携手，最终使收入分配方案的落实落空，不会解决分配不公问题。其实真正的解决分配不公问题就得从纠正既往的不公做起，否则，其纠正收入分配不公的愿望是否真实就令人质疑。
劳动者提供劳动创造社会财富，其所得的劳动报酬必须使劳动者过上有尊严的生活，其收入中必须有住房、医疗、养育子女和养老金等，而剥夺劳动者权利无疑是对我国《宪法》中规定的工人阶级是领导阶级、社会主义制度等宪法规定的反讽。
附记：本网信息员这两年来多次被工人师傅们要求报道住房福利，今天终于完成了工人师傅的要求。
维权网: 棚户区改造亟需公正——合肥安拖东村棚户区改造实况调查
维权网: 棚户区改造亟需公正——合肥安拖东村棚户区改造实况调查
棚户区改造亟需公正——合肥安拖东村棚户区改造实况调查
（维权网信息员周维林报道）2015年3月21日，安徽省合肥市瑶海区安拖东村棚户区改造工程开始启动，该棚户区改造工程是安徽省会城市合肥市首个棚户区改造项目，棚户区改造项目是是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程，但应为安拖东村棚户区改造工程的政策苛刻，而受到一些居民的诟病，为此一些困难家庭尚未交房。但是尚不满十天，一些类似于拆迁项目的现象已经呈现出来。
本网信息员是安拖东村居民，2月23日从肥西县看守所释放后就曾多次向安拖东村居民了解对此次棚户区改造政策的观点，居民观点是条件刻薄：不是按人口，而是按面积拆迁补偿，即以套内建筑面积乘以1.3（0.3是公摊面积）;再加上允许增购的15平米，增购价格为2680元每平米；最低拆迁安置面积是50平米。
原安徽拖拉机厂的宿舍区安拖东村情况复杂，既有上世纪五十年代建造的平房，又有上世纪八十年代建造的居民楼，平房早就是危房，居民楼则是大板楼，可能遇到震级稍高的地震楼房楼板就会倒塌。居民情况既有当年有门路的人违反国企住房规定多占住房，又有父辈上世纪五十年代工作的与子辈上世纪八十年代工作的一同居住在父辈当年分配的住房里，如今则是三代同堂居住，而孙辈亦进入婚嫁年龄了。一些居民被迫租房居住。
对此次安拖东村棚户区改造，一些居民表示他们居住在如此面积小、破烂的房子里住够了，且政府强势，故对此次安拖东村棚户区改造政策是有意见不敢提，害怕政府不启动该项目；而一些居民则希望能够在既有的15平米之上再增购，以便能够满足家人合适的住房条件；更有没有享受到国企职工房改政策的原安徽拖拉机厂失业或退休职工希望能够享受到一定的优惠政策，但此合理要求皆被拒绝。
据了解原国企职工福利分房政策自1999年停止实施，开始执行公积金制度解决职工住房问题，而政策没有对此前工作的职工没有享受福利分房的补偿做出规定；而原安徽拖拉机厂1999年职工已经下岗，2002年企业破产结束；破产时将厂区土地出卖获得资金移交给合肥市工业投资和控股有限公司，原安徽拖拉机厂宿舍区的土地亦移交给该国有控股公司，后政府安排将原安徽拖拉机厂宿舍区移交给街道办事处管理。
一位原安徽拖拉机厂老职工对本网信息员称没有享受到福利分房亏损太大，即便是在平房或不能房改的筒子楼占一间也能获得一套不低于50平米的住房，所需资金按原房面积20平米乘以1.3等于26平米，其余24平米按2680元每平米则为64320元，而如果购买同样面积的商品房，目前该地段价格大约为8000元每平米则要四十万，差额高达近三十三万多。也就是说该职工至少要亏三十三万元。按合肥市职工平均工资四万元计算，这是八年的工资啊。人生的工作年限有几个八年呢！
本网信息员则是原安徽拖拉机厂工伤退休职工，妹妹、前妻也是原安徽拖拉机厂职工，户口都在安拖东村3栋208室，而该房面积丈量为74.13平米，按该项目规定增购后能达111.37平米，这是建筑面积。如果本网信息员与前妻在平房有一房，妹妹有一房，那么住房福利的损失则高达六十六万。以本网信息员国企住房福利损失三十三万计算，而每月的养老金1603元则需要205个月的养老金才能弥补该项损失。
住房是企业职工的基本生活所必须的，国家设立公积金制度目的就在保障职工住房权利。我国此前的计划经济时代对国企职工欠账太多，住房制度改革政策又对没有享受房改政策的职工做出相应补偿的规定，而此次安拖东村棚户区改造项目和平路街道办事处则按照规定的政策按面积安置这一刀切的办法无疑是不公正的，原国企未享受住房福利的职工并不是要求特权，而是要求公正的解决住房问题。对此次棚户区改造项目，本网信息员的感受是与此前的拆迁并无实质的不同，只是以棚户区改造项目变换了名词拆迁项目。
棚户区,英文名称：squatter settlement 定义：在城市中个人或群体以非常规方法占用空地及空房而造成某一区域的发展。（互动百科：http://www.baike.com/wiki/%E6%A3%9A%E6%88%B7%E5%8C%BA%E6%94%B9%E9%80%A0%E6%88%BF ）由此可见棚户区是指一些人占用了原无权利占用空地及空房，安拖东村居民则不是采用非常规方法，更不是毫无权利的，仅有少数人当年利用制度漏洞多占房。
按《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》国发（2013）25号文件的精神，棚户区改造工程应促进经济发展和社会和谐，而漠视原安拖职工住房权利的做法又怎么能够促进社会和谐！而原安徽拖拉机厂是国有企业，企业职工流血流汗为企业付出，国企对政府上缴利润，亏欠职工太多，却因为不适应改革而陷入困境，于2002年破产，本网信息员曾带着工伤职工维权，后于2004年起诉合肥市工业投资控股有限公司，但因为体制原因维权无果。这就是不公正，极大地侵犯了工人权利。如今则面临这所谓的棚户区改造，丝毫不顾及原安徽拖拉机厂没有享受福利分房(房改)，不予以弥补！且目前已经切断了有线电视信号，亦有人反映有强拆、断水等现象发生。
合肥此前发生过合肥房叔等人套取140余套安置房的腐败案件，这140余套安置房原应用于安置真正的拆迁户的。而无视原国企职工住房权利的做法何尝不是一种腐败，是无视、漠视工人权利的表现。这种不公正的做法无疑与《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》所要求达到的促进经济发展和社会和谐的目的不一致。
棚户区改造亟需公正——合肥安拖东村棚户区改造实况调查
（维权网信息员周维林报道）2015年3月21日，安徽省合肥市瑶海区安拖东村棚户区改造工程开始启动，该棚户区改造工程是安徽省会城市合肥市首个棚户区改造项目，棚户区改造项目是是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程，但应为安拖东村棚户区改造工程的政策苛刻，而受到一些居民的诟病，为此一些困难家庭尚未交房。但是尚不满十天，一些类似于拆迁项目的现象已经呈现出来。
本网信息员是安拖东村居民，2月23日从肥西县看守所释放后就曾多次向安拖东村居民了解对此次棚户区改造政策的观点，居民观点是条件刻薄：不是按人口，而是按面积拆迁补偿，即以套内建筑面积乘以1.3（0.3是公摊面积）;再加上允许增购的15平米，增购价格为2680元每平米；最低拆迁安置面积是50平米。
原安徽拖拉机厂的宿舍区安拖东村情况复杂，既有上世纪五十年代建造的平房，又有上世纪八十年代建造的居民楼，平房早就是危房，居民楼则是大板楼，可能遇到震级稍高的地震楼房楼板就会倒塌。居民情况既有当年有门路的人违反国企住房规定多占住房，又有父辈上世纪五十年代工作的与子辈上世纪八十年代工作的一同居住在父辈当年分配的住房里，如今则是三代同堂居住，而孙辈亦进入婚嫁年龄了。一些居民被迫租房居住。
对此次安拖东村棚户区改造，一些居民表示他们居住在如此面积小、破烂的房子里住够了，且政府强势，故对此次安拖东村棚户区改造政策是有意见不敢提，害怕政府不启动该项目；而一些居民则希望能够在既有的15平米之上再增购，以便能够满足家人合适的住房条件；更有没有享受到国企职工房改政策的原安徽拖拉机厂失业或退休职工希望能够享受到一定的优惠政策，但此合理要求皆被拒绝。
据了解原国企职工福利分房政策自1999年停止实施，开始执行公积金制度解决职工住房问题，而政策没有对此前工作的职工没有享受福利分房的补偿做出规定；而原安徽拖拉机厂1999年职工已经下岗，2002年企业破产结束；破产时将厂区土地出卖获得资金移交给合肥市工业投资和控股有限公司，原安徽拖拉机厂宿舍区的土地亦移交给该国有控股公司，后政府安排将原安徽拖拉机厂宿舍区移交给街道办事处管理。
一位原安徽拖拉机厂老职工对本网信息员称没有享受到福利分房亏损太大，即便是在平房或不能房改的筒子楼占一间也能获得一套不低于50平米的住房，所需资金按原房面积20平米乘以1.3等于26平米，其余24平米按2680元每平米则为64320元，而如果购买同样面积的商品房，目前该地段价格大约为8000元每平米则要四十万，差额高达近三十三万多。也就是说该职工至少要亏三十三万元。按合肥市职工平均工资四万元计算，这是八年的工资啊。人生的工作年限有几个八年呢！
本网信息员则是原安徽拖拉机厂工伤退休职工，妹妹、前妻也是原安徽拖拉机厂职工，户口都在安拖东村3栋208室，而该房面积丈量为74.13平米，按该项目规定增购后能达111.37平米，这是建筑面积。如果本网信息员与前妻在平房有一房，妹妹有一房，那么住房福利的损失则高达六十六万。以本网信息员国企住房福利损失三十三万计算，而每月的养老金1603元则需要205个月的养老金才能弥补该项损失。
住房是企业职工的基本生活所必须的，国家设立公积金制度目的就在保障职工住房权利。我国此前的计划经济时代对国企职工欠账太多，住房制度改革政策又对没有享受房改政策的职工做出相应补偿的规定，而此次安拖东村棚户区改造项目和平路街道办事处则按照规定的政策按面积安置这一刀切的办法无疑是不公正的，原国企未享受住房福利的职工并不是要求特权，而是要求公正的解决住房问题。对此次棚户区改造项目，本网信息员的感受是与此前的拆迁并无实质的不同，只是以棚户区改造项目变换了名词拆迁项目。
棚户区,英文名称：squatter settlement 定义：在城市中个人或群体以非常规方法占用空地及空房而造成某一区域的发展。（互动百科：http://www.baike.com/wiki/%E6%A3%9A%E6%88%B7%E5%8C%BA%E6%94%B9%E9%80%A0%E6%88%BF ）由此可见棚户区是指一些人占用了原无权利占用空地及空房，安拖东村居民则不是采用非常规方法，更不是毫无权利的，仅有少数人当年利用制度漏洞多占房。
按《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》国发（2013）25号文件的精神，棚户区改造工程应促进经济发展和社会和谐，而漠视原安拖职工住房权利的做法又怎么能够促进社会和谐！而原安徽拖拉机厂是国有企业，企业职工流血流汗为企业付出，国企对政府上缴利润，亏欠职工太多，却因为不适应改革而陷入困境，于2002年破产，本网信息员曾带着工伤职工维权，后于2004年起诉合肥市工业投资控股有限公司，但因为体制原因维权无果。这就是不公正，极大地侵犯了工人权利。如今则面临这所谓的棚户区改造，丝毫不顾及原安徽拖拉机厂没有享受福利分房(房改)，不予以弥补！且目前已经切断了有线电视信号，亦有人反映有强拆、断水等现象发生。
合肥此前发生过合肥房叔等人套取140余套安置房的腐败案件，这140余套安置房原应用于安置真正的拆迁户的。而无视原国企职工住房权利的做法何尝不是一种腐败，是无视、漠视工人权利的表现。这种不公正的做法无疑与《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》所要求达到的促进经济发展和社会和谐的目的不一致。
2016年4月18日星期一
2016年3月27日星期日
工伤赔偿在美国
工伤赔偿在美国 (2012-04-27 10:00:20)转载▼
标签： 顺德劳动律师 顺德律师 杨勤律师 hr 工伤认定 工伤赔偿 劳动争议 仲裁委 分类： 工伤与社保
一位劳工律师曾经给我讲过他经手的一件非常有趣的案子。
新泽西州高速公路上有不少收费站，收费员们组成了工会，和雇主达成了工资与工作条件的协议。在工作条件中有一项规定：收费员每工作四小时，中间可以休息十五分钟。但是在休息期间不得离开收费亭。通常，收费员们都会自觉遵守这个规定，用那十五分钟来打个盹，伸伸懒腰。
有位年轻好动的女收费员却干出了一件荒唐事。这天，她在工休的十五分钟里面和她当卡车司机的男朋友在收费亭中亲热起来。不幸的是，亭子太小，在做爱的过程中女方不小心拧了腰，往下几个星期无法工作。
受伤几天后，这位女收费员找到老板，要求给予她工伤赔偿。除了医疗费用之外，还有病假期间的工资。被拒绝后，该女子通过工会律师将雇主告上法庭。法庭很快判决女子胜诉，因为她是在工作地点受的伤，不管受伤是出于什么原因、是谁的差错，雇主都必须按照法律赔偿雇员。
这个听起来几近天方夜谭的案子却揭示了美国工伤赔偿法（Workers’Compensation）的一些重要原则。
工伤赔偿法确立之前的美国
十九世纪早期开始的美国工业革命也走过了世界其它工业国家同样的道路。在私有财产和利润凌驾一切之上的自由资本主义经济环境下，雇主能够任意剥削工人，而工人只受到非常有限的法律保护。在工厂、矿山、工地上，工人不得不长期从事繁重的体力劳动。工资低，工时长，工伤事故频繁发生。仅仅是采煤业，十九世纪后期每年在事故中死亡的人数就有数千人。在二十世纪初年，美国产业工人平均每天工作时间为十二至十四小时，每星期工作至少六天。尤其是在许多以贫穷的移民工人为主力的行业，每天工作十六到十八小时、一星期工作满七天的情况也并非罕见。
虽然十九世纪中叶以后的美国法律允许在工作中受伤或者得病的工人通过法庭向雇主索赔，但是索赔成功的概率相当低。按照那时候的法律，工人可以控告资方疏忽（negligence）导致伤病事故，要求赔偿因此引起的一切损失。可是，要证明资方疏忽并不容易。比如，如果工人因为工作时间过长而在上班时间打瞌睡造成工伤甚至死亡，那么在还没有法律限制工作时间的情况下，资方不会承认疏忽，法庭也不会判定雇主必须进行赔偿。
即使原告能够证明伤病是由于雇主方面的疏忽造成的，法律还允许雇主进行三类辩护来逃避赔偿。
第一，如果雇主能够证明工人在受雇的时候就明白该项工作可能带来的危险，那么就无需为伤病作出赔偿。例如，煤矿矿主会说，患上黑肺病的矿工在签署雇佣合同的时候就知道有得黑肺病的危险，那么矿工得病就不是矿主的错，尽管该煤矿的工作条件极其糟糕。
第二，如果伤病不是雇主而是其他人造成的，雇主也无需负责。也就是说，如果工人在工作中被其他人――例如工友或者工头――不小心伤害，雇主就用不着承担后果。
第三，如果工人自己也有错，雇主哪怕有问题也不用赔偿。比如，工厂使用的机器也许又破旧又危险，但是如果职工稍微操作不当出了事故，死了人或者断了手脚，那这个工人就活该倒霉。
有这么多限制，难怪美国当年会有马克˙吐温、欧˙亨利等作家笔下的黑心老板了。不用说普通工人要想打官司索赔不容易，即便他们有能力请律师将雇主告上法庭，获胜的可能性也很小。法院的记录显示，在工伤赔偿法通过之前，雇员上法庭告老板，获胜率只有不到百分之十五。虽然当时没有留下详细的统计资料，但是后来的抽样调查表明，在工伤赔偿法确立之前，被工作吞噬了生命的职工大约只有一半人的家庭得到了某种程度的赔偿，平均的赔偿额相当于一个职工一年的工资。至于受伤或者得病的工人，获得赔偿的机会就更少了。
工伤赔偿法的出台
十九世纪后期到二十世纪初年，是欧美各国工人运动风起云涌的年代。越来越多的工人组成工会甚至结成政党，用集体的力量推进劳工权益。通过罢工、集体谈判、以及参与政治选举等等手段，欧美各国陆续通过了一系列有利于劳工的立法。工伤赔偿法也就是在这个期间开始出现的。
这类法律最先于一八八零年代出现在德国。很快，英国以及其它西欧国家也陆续采用了这样的法律。相对欧洲来说，美国在劳工立法方面要落后一、二十年。不仅是因为美国比欧洲更彻底地奉行自由市场的资本主义，而且美国由于劳动力缺乏，工人工资远远高于欧洲。以汽车工业为例，一九一四年以前，美国工人工资为英国工人的三倍，一九一四年以后甚至上升到六倍。工人中新来的移民占了相当大的一部分，所以要组织工会运动相对更加困难。
另外，美国与欧洲不同的地方，还在于欧洲没有美国州权的概念。在二十世纪三十年代罗斯福新政之前，美国的联邦政府基本不会干预经济和社会福利方面的立法，这些工作都留给各州政府和议会来决定。所以，工伤赔偿法的制定，也就要依赖各州。中部和南部各个保守的州里面，推动有利于劳工的立法遇到特别多的阻碍。不过，联邦政府倒是在一九零八年率先立法，给联邦政府雇员提供了工伤保险。
自一九一零年后的十年里面，美国多数的州都制定了工伤赔偿法。不过，南方一些保守的州一直拖到三十年代中期以后才立法。最顽固的密西西比州甚至拖到了一九四八年。而且，在立法的过程中也出现了许多周折。在纽约、肯塔基、密苏里等州，反对这项立法的团体上告到州里的最高法院，控告该法律违宪。上述各州最后通过修宪等方式，才正式将工伤赔偿法列入现行法律。
工伤赔偿法的内容
美国工伤赔偿法规定，绝大部分雇主都必须通过购买工伤保险的方式来保护雇员。在今天，百分之九十二的雇员受到了工伤赔偿法的保护，余下百分之八是受雇于只有三个或五个（州与州之间在数字上有差别）小企业的雇员。法律允许这些小企业不购买工伤保险。除了这类小企业之外，所有雇主都必须购买工伤保险。不过，在不同的州里面负责保险的机构不一样。有些州由政府出面承担保险，有些州由私人保险公司承担，而有些州则要求保险公司竞标，由政府最后决定采用哪家。
雇员如果在工作时间与工作地点中受伤或者工作造成疾病，就可以享受工伤保险。所谓工伤或者职业病，包括突发事故造成的伤害以及长期因工作积累下来的疾病。至于雇员本人或者其他雇员是否在事故或者致病中有责任，或者责任多大，一概与获得保险的资格无关。这样，雇主也就无法通过宣称雇员有错而躲避赔偿。这也就是为什么文章开头提到的那位公路收费员最终获得了工伤赔偿的原因。
工伤保险支付的项目包括：（1）雇员全部医疗以及住院期间有关的各种费用；（2）因为工伤而丧失劳动能力期间的部分工资，最高可以达到工资的三分之二；（3）在因工死亡的情况下，直系家属获得丧葬费，以及最高可达工资三分之二的定期赔偿，以保证寡妇与未成年子女的生活；（4）工伤保险还支付受伤获得病者的身体或者职业的康复计划。
另外，多数州不允许雇主开除在工伤养病期间的雇员，也不允许雇主拒绝雇用曾经领取过工伤保险的工作申请人。不过一些保守的州没有这样的规定。最近一段时间里，不少州的劳工组织都在推动立法，禁止保险公司向雇主提供曾经领取过工伤保险的人的名单。
值得注意的是，工伤保险并没有取代法律诉讼。雇员在受伤后可以选择获得工伤保险，或者上法庭控告雇主疏忽。鉴于法律诉讼程序复杂、花费巨大，而且陪审团给予的数字难以控制，绝大多数雇主都愿意通过工伤保险解决问题，免得一不留神让陪审团判出一个天文数字。而绝大多数雇员也愿意遵循这一途径，不仅可以马上拿到赔偿，而且用不着劳神费力去告状。不过，工伤赔偿法规定的数字毕竟有限。如果雇员或者家属认为雇主对事故的确负有重大责任，就可以到法庭去控告雇主。不过，在大部分情况下，一旦决定告状，雇员就拿不到医疗费之外的赔偿。所以，雇员或者家属在上法庭之前都会掂量轻重，因为要从法律上确认雇主需要负责是一件很不容易的事。
也正因为如此，在工伤赔偿法的保险之外还存在雇主责任保险。一旦雇主被雇员告上法庭，在原告或者与被告庭外和解或者雇主输了官司的情况下，雇主责任保险就要支付协议或判决中的赔款。
另外，雇主并不是交够保险费之后便万事大吉。保险费的数额是根据该雇主赔偿的纪录来决定的。也就是说，一个企业出现需要赔偿的工伤或者职业病事故越多，工伤保险费也就越高。因此，雇主经常会用各种理由来否决工人对工伤赔偿的要求。而如果雇主在法庭上输了官司，雇主责任保险费也会成倍上升。
工伤赔偿法的实施
订立了工伤赔偿法之后，绝大多数工人在工作中受伤或者得了职业病都能够获得相对合理的赔偿，这不能不说是美国劳工立法上的一大进步。由于这是法律规定所有雇主都必须购买的保险，工伤保险已经成为美国商业保险中最大的项目，其金额相当于工资总额的百分之二至二点五。
从总体上来说，工伤保险法律的实施为美国的劳资关系带来了重要的正面的变化，大大推动了美国企业工作环境和条件的改善。在该法律出台将近一百年来，美国的工伤赔偿中一直存在这样两个趋势。
首先，是硬性工伤事件，包括死亡、大面积烧伤、断手断脚、严重中毒等等二十世纪早年常见的工伤事故日益减少，而过去不认为属于工伤或者职业病的多种疾病，包括肌肉劳损以及精神方面的问题也被归入应该获得工伤赔偿一类。比如说，近年来随着电脑的普及，雇员由于使用打字键盘而造成的腕关节劳损成为工伤赔偿中最常见的项目之一。
其次，工伤赔偿的金额也越来越大。以九十年代中期的美元作为基准来计算，七十年代初工伤赔偿总额每年大约是一百亿美元，如今总数有六百亿美元。不过，金额的增加并不意味着美国工作场所危险性在增大。事实上，美国工作场所的安全系数一直在增加，只不过是工伤赔偿的金额也在上涨。这中间的关系其实是相辅相成的：雇主必须支付的赔款金额越高，就越不敢忽视雇员的安全与健康。否则，高额的保险费加上可能的巨额诉讼索赔，非让雇主破产不可。另外，医疗费用的快速上涨也是工伤赔偿金额上涨的重要原因。
不过，正如美国人说的那样，好事不能百分之百没有阴暗面，工伤赔偿法的实施也造成了一些明显的问题。首先，在该法律出台之后，非工会雇员的工资立即有所下降，之后上升的速度也相对过去缓慢。显然，在没有工会保护的情况下，雇主将购买工伤保险的开支转嫁到了雇员身上。要知道，非工会会员从来都站职工总数的大部分。在工会全盛的五十年代，会员也不过占雇员总数的三分之一。如今只占不到百分之十三。
当然，与任何保险制度一样，工伤保险中也有时会出现各种骗局。在雇主方面，有不少公司设法逃避购买工伤保险，或者耍花招否决伤病工人赔偿的要求。另外，雇员中也不时会出现作假骗取保险的情况。保险公司经常会雇佣私家侦探去跟踪那些因工残废并领取工伤赔偿的人，用相机或者录像来记录下他们日常行动，以确认他们是否真的残废。同时，为了避免雇员串通医生作假，保险公司通常也会派出自己的医生去做鉴定。不过，尽管近年来保险公司经常在媒体上抱怨有人骗取保险，但是专家调查认定，雇员作假的案件大约只占工伤赔偿的百分之零点三。
需要指出的是，虽然工伤赔偿法涵盖了百分之九十二的正式雇员，美国还存在大量的非正式雇员，或者在法律上成为“独立合同工”的雇员。在许多企业中，这类独立合同工与正式雇员干着一样的工作，工资比后者高一点，但却不享受任何福利待遇，包括不能自动获得工伤赔偿。不过独立合同工在工作中受伤，他仍然可以依照传统的上法庭控告雇主。虽然那是一种费时费力的办法，如果运气好，通过法庭得到的罚款有可能高于工伤保险付的赔偿。
小结
国际劳工组织最近公布，在二零零一年，全世界由于工作意外事故而死亡的人数超过三十五万人，还有一百八十万人死于职业病。其中，美国的两项数字加起来有六千六百多人。相对许多国家，美国的死亡率不算高。这一方面当然是因为美国技术与设备的先进，但另外一个非常重要的因素，就是工伤赔偿法以及有关雇员索赔的法律令雇主不敢不认真考虑职工的安全与健康。
美国法律能够做到今天这一步，经过了将近一百年的时间。个中的条款与规定都经过了反复的修改和实践。对于发展中国家来说，这些法律能够作为保护劳工权益的良好借鉴。
标签： 顺德劳动律师 顺德律师 杨勤律师 hr 工伤认定 工伤赔偿 劳动争议 仲裁委 分类： 工伤与社保
一位劳工律师曾经给我讲过他经手的一件非常有趣的案子。
新泽西州高速公路上有不少收费站，收费员们组成了工会，和雇主达成了工资与工作条件的协议。在工作条件中有一项规定：收费员每工作四小时，中间可以休息十五分钟。但是在休息期间不得离开收费亭。通常，收费员们都会自觉遵守这个规定，用那十五分钟来打个盹，伸伸懒腰。
有位年轻好动的女收费员却干出了一件荒唐事。这天，她在工休的十五分钟里面和她当卡车司机的男朋友在收费亭中亲热起来。不幸的是，亭子太小，在做爱的过程中女方不小心拧了腰，往下几个星期无法工作。
受伤几天后，这位女收费员找到老板，要求给予她工伤赔偿。除了医疗费用之外，还有病假期间的工资。被拒绝后，该女子通过工会律师将雇主告上法庭。法庭很快判决女子胜诉，因为她是在工作地点受的伤，不管受伤是出于什么原因、是谁的差错，雇主都必须按照法律赔偿雇员。
这个听起来几近天方夜谭的案子却揭示了美国工伤赔偿法（Workers’Compensation）的一些重要原则。
工伤赔偿法确立之前的美国
十九世纪早期开始的美国工业革命也走过了世界其它工业国家同样的道路。在私有财产和利润凌驾一切之上的自由资本主义经济环境下，雇主能够任意剥削工人，而工人只受到非常有限的法律保护。在工厂、矿山、工地上，工人不得不长期从事繁重的体力劳动。工资低，工时长，工伤事故频繁发生。仅仅是采煤业，十九世纪后期每年在事故中死亡的人数就有数千人。在二十世纪初年，美国产业工人平均每天工作时间为十二至十四小时，每星期工作至少六天。尤其是在许多以贫穷的移民工人为主力的行业，每天工作十六到十八小时、一星期工作满七天的情况也并非罕见。
虽然十九世纪中叶以后的美国法律允许在工作中受伤或者得病的工人通过法庭向雇主索赔，但是索赔成功的概率相当低。按照那时候的法律，工人可以控告资方疏忽（negligence）导致伤病事故，要求赔偿因此引起的一切损失。可是，要证明资方疏忽并不容易。比如，如果工人因为工作时间过长而在上班时间打瞌睡造成工伤甚至死亡，那么在还没有法律限制工作时间的情况下，资方不会承认疏忽，法庭也不会判定雇主必须进行赔偿。
即使原告能够证明伤病是由于雇主方面的疏忽造成的，法律还允许雇主进行三类辩护来逃避赔偿。
第一，如果雇主能够证明工人在受雇的时候就明白该项工作可能带来的危险，那么就无需为伤病作出赔偿。例如，煤矿矿主会说，患上黑肺病的矿工在签署雇佣合同的时候就知道有得黑肺病的危险，那么矿工得病就不是矿主的错，尽管该煤矿的工作条件极其糟糕。
第二，如果伤病不是雇主而是其他人造成的，雇主也无需负责。也就是说，如果工人在工作中被其他人――例如工友或者工头――不小心伤害，雇主就用不着承担后果。
第三，如果工人自己也有错，雇主哪怕有问题也不用赔偿。比如，工厂使用的机器也许又破旧又危险，但是如果职工稍微操作不当出了事故，死了人或者断了手脚，那这个工人就活该倒霉。
有这么多限制，难怪美国当年会有马克˙吐温、欧˙亨利等作家笔下的黑心老板了。不用说普通工人要想打官司索赔不容易，即便他们有能力请律师将雇主告上法庭，获胜的可能性也很小。法院的记录显示，在工伤赔偿法通过之前，雇员上法庭告老板，获胜率只有不到百分之十五。虽然当时没有留下详细的统计资料，但是后来的抽样调查表明，在工伤赔偿法确立之前，被工作吞噬了生命的职工大约只有一半人的家庭得到了某种程度的赔偿，平均的赔偿额相当于一个职工一年的工资。至于受伤或者得病的工人，获得赔偿的机会就更少了。
工伤赔偿法的出台
十九世纪后期到二十世纪初年，是欧美各国工人运动风起云涌的年代。越来越多的工人组成工会甚至结成政党，用集体的力量推进劳工权益。通过罢工、集体谈判、以及参与政治选举等等手段，欧美各国陆续通过了一系列有利于劳工的立法。工伤赔偿法也就是在这个期间开始出现的。
这类法律最先于一八八零年代出现在德国。很快，英国以及其它西欧国家也陆续采用了这样的法律。相对欧洲来说，美国在劳工立法方面要落后一、二十年。不仅是因为美国比欧洲更彻底地奉行自由市场的资本主义，而且美国由于劳动力缺乏，工人工资远远高于欧洲。以汽车工业为例，一九一四年以前，美国工人工资为英国工人的三倍，一九一四年以后甚至上升到六倍。工人中新来的移民占了相当大的一部分，所以要组织工会运动相对更加困难。
另外，美国与欧洲不同的地方，还在于欧洲没有美国州权的概念。在二十世纪三十年代罗斯福新政之前，美国的联邦政府基本不会干预经济和社会福利方面的立法，这些工作都留给各州政府和议会来决定。所以，工伤赔偿法的制定，也就要依赖各州。中部和南部各个保守的州里面，推动有利于劳工的立法遇到特别多的阻碍。不过，联邦政府倒是在一九零八年率先立法，给联邦政府雇员提供了工伤保险。
自一九一零年后的十年里面，美国多数的州都制定了工伤赔偿法。不过，南方一些保守的州一直拖到三十年代中期以后才立法。最顽固的密西西比州甚至拖到了一九四八年。而且，在立法的过程中也出现了许多周折。在纽约、肯塔基、密苏里等州，反对这项立法的团体上告到州里的最高法院，控告该法律违宪。上述各州最后通过修宪等方式，才正式将工伤赔偿法列入现行法律。
工伤赔偿法的内容
美国工伤赔偿法规定，绝大部分雇主都必须通过购买工伤保险的方式来保护雇员。在今天，百分之九十二的雇员受到了工伤赔偿法的保护，余下百分之八是受雇于只有三个或五个（州与州之间在数字上有差别）小企业的雇员。法律允许这些小企业不购买工伤保险。除了这类小企业之外，所有雇主都必须购买工伤保险。不过，在不同的州里面负责保险的机构不一样。有些州由政府出面承担保险，有些州由私人保险公司承担，而有些州则要求保险公司竞标，由政府最后决定采用哪家。
雇员如果在工作时间与工作地点中受伤或者工作造成疾病，就可以享受工伤保险。所谓工伤或者职业病，包括突发事故造成的伤害以及长期因工作积累下来的疾病。至于雇员本人或者其他雇员是否在事故或者致病中有责任，或者责任多大，一概与获得保险的资格无关。这样，雇主也就无法通过宣称雇员有错而躲避赔偿。这也就是为什么文章开头提到的那位公路收费员最终获得了工伤赔偿的原因。
工伤保险支付的项目包括：（1）雇员全部医疗以及住院期间有关的各种费用；（2）因为工伤而丧失劳动能力期间的部分工资，最高可以达到工资的三分之二；（3）在因工死亡的情况下，直系家属获得丧葬费，以及最高可达工资三分之二的定期赔偿，以保证寡妇与未成年子女的生活；（4）工伤保险还支付受伤获得病者的身体或者职业的康复计划。
另外，多数州不允许雇主开除在工伤养病期间的雇员，也不允许雇主拒绝雇用曾经领取过工伤保险的工作申请人。不过一些保守的州没有这样的规定。最近一段时间里，不少州的劳工组织都在推动立法，禁止保险公司向雇主提供曾经领取过工伤保险的人的名单。
值得注意的是，工伤保险并没有取代法律诉讼。雇员在受伤后可以选择获得工伤保险，或者上法庭控告雇主疏忽。鉴于法律诉讼程序复杂、花费巨大，而且陪审团给予的数字难以控制，绝大多数雇主都愿意通过工伤保险解决问题，免得一不留神让陪审团判出一个天文数字。而绝大多数雇员也愿意遵循这一途径，不仅可以马上拿到赔偿，而且用不着劳神费力去告状。不过，工伤赔偿法规定的数字毕竟有限。如果雇员或者家属认为雇主对事故的确负有重大责任，就可以到法庭去控告雇主。不过，在大部分情况下，一旦决定告状，雇员就拿不到医疗费之外的赔偿。所以，雇员或者家属在上法庭之前都会掂量轻重，因为要从法律上确认雇主需要负责是一件很不容易的事。
也正因为如此，在工伤赔偿法的保险之外还存在雇主责任保险。一旦雇主被雇员告上法庭，在原告或者与被告庭外和解或者雇主输了官司的情况下，雇主责任保险就要支付协议或判决中的赔款。
另外，雇主并不是交够保险费之后便万事大吉。保险费的数额是根据该雇主赔偿的纪录来决定的。也就是说，一个企业出现需要赔偿的工伤或者职业病事故越多，工伤保险费也就越高。因此，雇主经常会用各种理由来否决工人对工伤赔偿的要求。而如果雇主在法庭上输了官司，雇主责任保险费也会成倍上升。
工伤赔偿法的实施
订立了工伤赔偿法之后，绝大多数工人在工作中受伤或者得了职业病都能够获得相对合理的赔偿，这不能不说是美国劳工立法上的一大进步。由于这是法律规定所有雇主都必须购买的保险，工伤保险已经成为美国商业保险中最大的项目，其金额相当于工资总额的百分之二至二点五。
从总体上来说，工伤保险法律的实施为美国的劳资关系带来了重要的正面的变化，大大推动了美国企业工作环境和条件的改善。在该法律出台将近一百年来，美国的工伤赔偿中一直存在这样两个趋势。
首先，是硬性工伤事件，包括死亡、大面积烧伤、断手断脚、严重中毒等等二十世纪早年常见的工伤事故日益减少，而过去不认为属于工伤或者职业病的多种疾病，包括肌肉劳损以及精神方面的问题也被归入应该获得工伤赔偿一类。比如说，近年来随着电脑的普及，雇员由于使用打字键盘而造成的腕关节劳损成为工伤赔偿中最常见的项目之一。
其次，工伤赔偿的金额也越来越大。以九十年代中期的美元作为基准来计算，七十年代初工伤赔偿总额每年大约是一百亿美元，如今总数有六百亿美元。不过，金额的增加并不意味着美国工作场所危险性在增大。事实上，美国工作场所的安全系数一直在增加，只不过是工伤赔偿的金额也在上涨。这中间的关系其实是相辅相成的：雇主必须支付的赔款金额越高，就越不敢忽视雇员的安全与健康。否则，高额的保险费加上可能的巨额诉讼索赔，非让雇主破产不可。另外，医疗费用的快速上涨也是工伤赔偿金额上涨的重要原因。
不过，正如美国人说的那样，好事不能百分之百没有阴暗面，工伤赔偿法的实施也造成了一些明显的问题。首先，在该法律出台之后，非工会雇员的工资立即有所下降，之后上升的速度也相对过去缓慢。显然，在没有工会保护的情况下，雇主将购买工伤保险的开支转嫁到了雇员身上。要知道，非工会会员从来都站职工总数的大部分。在工会全盛的五十年代，会员也不过占雇员总数的三分之一。如今只占不到百分之十三。
当然，与任何保险制度一样，工伤保险中也有时会出现各种骗局。在雇主方面，有不少公司设法逃避购买工伤保险，或者耍花招否决伤病工人赔偿的要求。另外，雇员中也不时会出现作假骗取保险的情况。保险公司经常会雇佣私家侦探去跟踪那些因工残废并领取工伤赔偿的人，用相机或者录像来记录下他们日常行动，以确认他们是否真的残废。同时，为了避免雇员串通医生作假，保险公司通常也会派出自己的医生去做鉴定。不过，尽管近年来保险公司经常在媒体上抱怨有人骗取保险，但是专家调查认定，雇员作假的案件大约只占工伤赔偿的百分之零点三。
需要指出的是，虽然工伤赔偿法涵盖了百分之九十二的正式雇员，美国还存在大量的非正式雇员，或者在法律上成为“独立合同工”的雇员。在许多企业中，这类独立合同工与正式雇员干着一样的工作，工资比后者高一点，但却不享受任何福利待遇，包括不能自动获得工伤赔偿。不过独立合同工在工作中受伤，他仍然可以依照传统的上法庭控告雇主。虽然那是一种费时费力的办法，如果运气好，通过法庭得到的罚款有可能高于工伤保险付的赔偿。
小结
国际劳工组织最近公布，在二零零一年，全世界由于工作意外事故而死亡的人数超过三十五万人，还有一百八十万人死于职业病。其中，美国的两项数字加起来有六千六百多人。相对许多国家，美国的死亡率不算高。这一方面当然是因为美国技术与设备的先进，但另外一个非常重要的因素，就是工伤赔偿法以及有关雇员索赔的法律令雇主不敢不认真考虑职工的安全与健康。
美国法律能够做到今天这一步，经过了将近一百年的时间。个中的条款与规定都经过了反复的修改和实践。对于发展中国家来说，这些法律能够作为保护劳工权益的良好借鉴。
安徽提高伤残津贴等工伤保险待遇水平
安徽提高伤残津贴等工伤保险待遇水平
2015-12-28 来源：就业和收入分配司子站
为进一步提高工伤人员和因工死亡职工供养亲属的待遇水平，根据《工伤保险条例》和《安徽省实施〈工伤保险条例〉办法》有关规定，近日，安徽省下发了调整工伤保险有关待遇的文件。
此次待遇调整自2015年11月起实施，主要根据安徽省职工平均工资和生活费用变化等情况进行调整，调整的对象为2015年10月31日前发生工伤，享受伤残津贴的工伤职工以及因工死亡职工供养亲属。具体调整标准为：
一是伤残津贴：按照伤残等级每人每月分别增加，一级伤残增加290元，二级伤残增加280元，三级伤残增加270元，四级伤残增加260元，五级伤残增加160元，六级伤残增加140元。
二是供养亲属抚恤金：调整标准为配偶每人每月增加120元，其他供养亲属每人每月增加100元。孤寡老人或者孤儿每人每月在上述标准的基础上增加20元。
同时，为了保障工伤人员待遇水平，此次待遇调整实行保底政策，即此次待遇调整后的1～4级工伤职工伤残津贴低于2014年度统筹地区职工月平均工资60%乘以待遇率的，按职工月平均工资60%乘以待遇率计发；调整后的供养亲属抚恤金，人均抚恤金低于统筹地区城镇居民最低生活保障标准120%的，按城镇居民最低生活保障标准的120%计发。
此次五级至六级工伤职工的伤残津贴调整增加部分，由用人单位支付。其他待遇调整增加部分，参加工伤保险的，由工伤保险基金支付；未参加工伤保险的，由用人单位支付。
来源：安徽省人社厅
2015-12-28 来源：就业和收入分配司子站
为进一步提高工伤人员和因工死亡职工供养亲属的待遇水平，根据《工伤保险条例》和《安徽省实施〈工伤保险条例〉办法》有关规定，近日，安徽省下发了调整工伤保险有关待遇的文件。
此次待遇调整自2015年11月起实施，主要根据安徽省职工平均工资和生活费用变化等情况进行调整，调整的对象为2015年10月31日前发生工伤，享受伤残津贴的工伤职工以及因工死亡职工供养亲属。具体调整标准为：
一是伤残津贴：按照伤残等级每人每月分别增加，一级伤残增加290元，二级伤残增加280元，三级伤残增加270元，四级伤残增加260元，五级伤残增加160元，六级伤残增加140元。
二是供养亲属抚恤金：调整标准为配偶每人每月增加120元，其他供养亲属每人每月增加100元。孤寡老人或者孤儿每人每月在上述标准的基础上增加20元。
同时，为了保障工伤人员待遇水平，此次待遇调整实行保底政策，即此次待遇调整后的1～4级工伤职工伤残津贴低于2014年度统筹地区职工月平均工资60%乘以待遇率的，按职工月平均工资60%乘以待遇率计发；调整后的供养亲属抚恤金，人均抚恤金低于统筹地区城镇居民最低生活保障标准120%的，按城镇居民最低生活保障标准的120%计发。
此次五级至六级工伤职工的伤残津贴调整增加部分，由用人单位支付。其他待遇调整增加部分，参加工伤保险的，由工伤保险基金支付；未参加工伤保险的，由用人单位支付。
来源：安徽省人社厅
2016年3月16日星期三
于建嵘：机会治理——信访制度运行的困境及其根源
来源：爱思想网站 作者：于建嵘
摘要：当前，我国信访制度的运作呈现出非制度化、非程序性、非规则化等机会主义特征，政府的信访治理、访民正义的诉求与中央的考核评价都嵌套在这一逻辑中。机会治理主要包含两个层面：一是当代中国政治的运行，从中央到基层贯穿着只讲结果不问过程、为达目的不择手段的治理逻辑；二是治理的规范化程度低，治理主体采取各种机会主义的手段争取自身利益最大化，导致治理结果不均等，难以形成稳定的社会政治预期。在实践中，它表现为中央、地方和访民三方的机会主义逻辑，其根源是集权体制与压力逻辑。破除信访治理中的机会主义行为，必须摆脱信访制度运行中的泛政治化特征，实现权力运行的制度化与信访治理的现代化，从现实路径来讲，应剥离信访制度的功能，回归法治轨道。
一、引论：信访制度的功能演变及其问题
我国的信访制度是20世纪50年代创设的。“官僚主义脱离群众”一直被第一代领导人视为必须克服的弊病。“在马克思主义理论、特别是在毛泽东主义看来，任何官僚政治都是一种社会历史的弊端，是与社会主义完全不相容的。”[1]信访作为中国特色的政治参与制度，其设计的初衷是突破官僚体制的层级性与信息的不对称性，加强对地方官员的监督及对广袤地域的监控，使中央能够获得地方治理的有效信息，提高科层制本身的规范化程度。同时，它还被看作是中国共产党群众路线的体现，具有较强的意识形态色彩。广大党员干部通过信访这一渠道密切联系群众，倾听群众的呼声，了解社情民意，为群众排忧解难。在阶级话语下，它是通过持续的群众运动实现的，主要用于解决群众反映比较多的官僚主义、违法乱纪、强迫命令、贪污腐败等问题，成为国家整肃官僚体制的重要工具。在此时期，信访制度建设趋于革命化，并借助具有先锋队性质的中国共产党对群众工作进行引导，却造成了国家政治诉求与民众利益诉求的矛盾。[2]
当前，信访制度运作的政治与社会环境发生了重大变化，形塑出信访制度实际运作中国家、地方政府与访民三者之间的矛盾形态，导致这一制度的设计初衷与实际绩效产生背离，并由制度设置初的治官之策异化为现实中的治民之实，呈现出机会治理的特征。2005年新《信访条例》颁布实施后，中央信访工作的重点已经不再是鼓励民众上访以此来治官，而是转向治理访民，规范信访秩序，并将其与刑法等法律衔接。在实践中，中央要求地方“千方百计”减少信访量，规定访民一般采用书信、电子邮件、传真等形式，避免“信访”演变为“走访”，尤其是避免进京上访。同时，新《条例》强化了信访工作责任机制，在信访绩效考核、失职、渎职等行为处罚方面做了具体规定。为了避免信访对政治秩序可能造成的冲击，新《条例》明确了公安机关在预警、维护现场秩序、打击信访中的违法犯罪等方面的责任，强化了公安部门在信访案件处置中的权力，也在某种程度上为更激烈的社会冲突埋下了隐患。
实际上，信访治理呈现的是一种权力运作的技术和策略，这也是学术界关注的焦点话题。自近代以来，在国家政权建设过程中，国家始终面临着基层社会的半官僚化政权对国家意志的侵蚀，致使其无法摆脱从形式和结构上为社会所形塑的尴尬，造成了“政权内卷化”的深刻困境。[3]现代政党产生后，有计划的政权、政党下乡为克服这一治理难题提供了组织和权力基础，但也面临基层官员自我利益扩张造成的政治阻隔等问题。[4]许多研究者都注意到了基层政权在实践中的“名实分离”问题。周雪光发现，政策制定和执行环节之间松散连接、分离偏差，甚至相互对立，困扰着现代科层组织，形成了基层政府之间的“共谋”现象。[5]强世功、黄宗智在研究法律文本与实践时，发现“规范”与“事实”[6]、“表达”与“实践”[7]之间存在背离。在税费时代，基层政权甚至具有了“离间”国家与社会的能力，成为一个可以随时使用国家名义、有选择地贯彻国家意图、利用官方地位增进自身利益的基层组织。[8]例如在孙立平等人对“收粮”案例的研究中，展现出代表国家的基层干部在与乡土社会的文化遭遇中所面临的“正式权力的非正式运作”难题，体现出“软硬兼施”的逻辑；[9]应星则用“变通”来阐释基层政权在执行国家政策时的非正式运作，并通过大河移民上访的故事展现基层政府在处理问题时用的“拔钉子”“开口子”“揭盖子”和将问题悬置起来冷处理等“摆平术”[10]；吴毅在对“小镇”的叙事中，展现出乡镇“擂”与“媒”、“示蛮”与“怀柔”等权力技术。[11]之所以造成这些困境，是因为学者多用科层结构、压力型体制与乡土性规则三者的关联互动来解释。[12]
这些研究都在某种程度上展现了国家权力在基层社会的运作形态，着眼于阐释基层政权在特殊的治理环境中所采用的权力运作策略与技术，为我们展现出具体实在且丰富多面的基层政治运作过程。然而，这些局限于一事一地、一情一景的理论建构或微观叙事，没有摆脱“国家型构社会、社会反制国家”的分析逻辑，亦未给出这些具有共性的地方治理模式的一般性解释框架及背后隐含的制度逻辑。因为任何一项制度的设置与运作，很难在一个相对褊狭的场域内得到全方位地呈现，其在特定情境下的行为往往是表面化的特征。就信访制度而言，其具体的运作过程不仅呈现出地方政府与访民之间的关联动态，更是理解中央、地方与社会关系形态的重要面向。因此，传统的单线式叙述谱系无法阐释信访制度涵盖的多样化特征，所呈现的三方交融与互构的运作模式使我们必须以一种“立体”式的分析方式呈现信访制度运行的过程与困境。当前，信访制度逐步异化为国家刚性体制下的维稳工具，并在集权制度与压力型体制下，信访治理越来越偏离制度设计的初衷，呈现出非制度化、非程式化、非规则化等机会主义特征，对信访制度的运行产生了深远影响。那么，政府的机会治理在实践中如何型构信访制度运行的困境?它对地方治理行为产生了怎样的影响?信访由国家的制度设计演变为地方的机会治理行为，其内在根源是什么?本文试图在对地方的机会治理行为进行考察的基础上，衔接访民行为的机会主义特性，进而从宏观的制度层面给出解释。
二、机会治理：地方政府的信访治理策略
(一)“花钱买稳定”：信访治理的规则缺失
许多研究显示，以利诱的方式让访民放弃上访已成为地方政府的普遍做法[13]，形式也多种多样。“花钱买稳定”首先是通过金钱收买的方式让访民罢诉息访，即花钱摆平。有些访民上访的目的便是寻求经济利益，在这种情况下，基层政府即便无法通过法定程序和正常渠道为其提供补偿，也会私下通过其他名目把钱支付给上访者，使其不再上访。这种方式在拆迁安置、征地补偿以及执法人员侵害公民人身财产权利的上访案件中应用得比较普遍。在奥运会、两会等特殊时期，由于不能采取强制手段，基层政府会以吃喝玩乐的方式拖住本地上访户，防止其脱离当地的监控。还有一些上访户是因为陈年旧案一直悬而未决，有些甚至相关当事人已经死亡或无处可寻了，这时通过正常的司法渠道追回损失已经不可能。按照法律规定，这类上访者主张司法救济的权利早已消灭，国家可以不予理会，但在维稳压力下，基层政府只好自己贴钱使其罢访，有时甚至连本带利一起算上。这种“摆平”的做法看似是关心群众疾苦，政府为求偿无门的群众买单，但实践中无原则的妥协和退让，既不符合国家的法律规定，也破坏了政策的严肃性和程序的规范性，是压力体制下的一种无奈之举。在这些事件中，政府一改以往的强势形象，在与农民“谈判”的博弈过程中处于被动地位，甚至答应农民提出的不合理要求，这种上访类型被称为“要挟型上访”[14]。由于政府本身不是生产部门，维稳衍生的巨额经费使各级政府不堪重负，以致陷入“以钱了难，越了越难”的困境。
但是很多访民上访不是为了得到经济补偿，而是出于“不争馒头争口气”的心理，即要“讨个说法”。应星曾提出“以气抗争”的概念来解释这类上访者的行为模式[15]，“气”是行动再生产的推动力量。[16]这些访民有毅力和精神支撑，甚至面对打击、报复也不畏惧，他们一般能够进入省级或者国家信访局登记，给地方的信访量带来直接影响。面对这类上访者，通过金钱收买的方式已基本不可能，地方政府便将利诱的对象转为信访机关，花钱收买国家信访工作人员，让其拒绝登记本地访民或将已经登记在案的记录抹掉，即“销号”。很多学者在其信访研究中都提到过不同地区“销号”现象的存在。[17][13]在维稳的压力下，信访指标与地方政绩挂钩。地方政府为保住自身“清白”，避免触碰“一票否决”的高压线，只好设法通过“信访寻租”来销号。各地方与上级信访部门搞好关系，信访部门遇到上访问题不登记、不上报，并在第一时间通知当地干部，从地方获得好处。销号不仅使国家错过了在体制内解决问题的机会，更是贿赂国家机关工作人员的犯罪行为，其消极影响远远超过一般的机关腐败。中央设置信访制度的主要意图在于借助民众的力量防范腐败，但“销号”现象意味着信访制度的运行产生了与中央意图相悖逆的客观后果，成为新的腐败滋长点。“国家信访部门的腐败，除了在体制内平添一个政治腐败点，还让来京上访的民众把国家信访部门与中央区格开来，这等于在保卫中央的最后一道防火墙上挖出一个空洞。”[17]
由于中国特殊国情和政治文化传统，信访制度一直被老百姓看作是“上达天听”的唯一渠道，“告御状”是群众正义的最后希望。如果他们发现连信访部门都被腐蚀而拒绝倾听和反映他们的疾苦，就可能把对个别领导干部的失望转化成对整个体制的失望，甚至滋生出政治绝望情绪。刘能认为，怨恨解释是都市集体行动框架的一个关键变量。这一观点可以扩展到上访行动中。“本来，在许多信访民众眼中，信访部门虽然不像他们希望的那样有效率，但至少还是一个让他们说话，能够把他们的意见反映给中央领导的机构。一旦他们发现地方党政领导能够几乎百发百中地收买腐化中央信访部门的工作人员，他们就可能把信访部门视为成为政治腐败的共谋者。”[17]信访可能成为滋生政治激进主义的土壤，甚至从根本上消解执政党的政治权威，为社会稳定埋下巨大的威胁。
(二)暴力打压：信访治理合法性的消解
在实践中，少数地方政府使用暴力等手段拦截上访者进入上级党政机关已是公开的事情，这被老百姓形象地称为“劫访”。有些地方党政对上访人进行打击和政治迫害可谓是触目惊心，抄家、没收财物、关押、拘留、劳教、判刑以及雇佣黑社会报复等手段极为常见，甚至演化成“安元鼎”类似的恶性事件。地方政府在赴京的路上设置了重重关卡，在国家信访局和其他中央国家机关附近也密布各地驻京办的眼线。此外，地方还采取各种措施将赴京上访和越级上访者进行管控，如对访民在政府机关或事业单位工作的亲戚朋友采取“连坐法”，只要访民上访，便处置其在机关工作的亲人朋友，促使其紧盯上访者。中西部一些省份由于法治比较落后，地方政府甚至采取将接回的访民进行劳教、拘留或强制性送往精神病院等极端措施。公安机关针对到天安门广场、中南海周边、驻华使馆区(驻华相关机构)、中央领导人住地等非信访接待场所的“非正常上访”行为，也制定了严厉的处置规定。
从理论上讲，暴力打压毫无疑问是对公民权利与法治建设的践踏。人身自由是公民的基本权利，非经有权机关依法定程序作出有效裁定，任何机关和个人都不能随意剥夺。一些地方政府的作为不仅严重恶化了其在公众心中的政治形象，而且导致极为激烈的抗争活动也时有发生，带有聚集性的游行、示威和集会对国家政治安全造成了一定威胁。这些地方政府在信访治理问题上采取的措施不是着眼于解决访民的问题，更不是建立长效规范的信访治理机制，而是以阻止访民进入上级信访机关为目的，具有浓厚的短视色彩，难以长久维系。在此过程中，暴力的专断权力使用得越多，软性的合法性权威就流失得越多，而没有权威的政权是无法有效地约束其治下民众的。
从实效来看，暴力压制在实践中也未能有效抑制信访量的增长，反而制造出越来越多的上访事件，这在越级上访和进京上访中表现得尤为明显。许多谋利型上访者本属无理和非法上访，地方的暴力行为侵犯了其人身权利，反而成为了上访的正当理由，其身份也由谋利上访的机会主义者变成了“理直气壮”的“冤民”，从而获得了更多的舆论同情与社会支持。同时，也引发了其他无直接利害关系者情感上的联系和共鸣，并转化为对政府的不满，使得政府在日常工作中成为被抵制、批评和攻击的对象。近年来爆发的社会泄愤事件充分展现了这一趋向，与当前政府行为不计社会影响不无关系。[18]在一个高度信息化的时代，地方政府各种不择手段的行为极易被新闻媒体曝光和披露，其扩散效应放大了政府的负面形象，在整个社会形成非常恶劣的影响。“搞定就是稳定，摆平就是水平，没事就是本事”的逻辑使政府行为失去了原则和公正，侵蚀法治权威的同时，也消解了自身的合法性，为更大的社会暴力等产生埋下了隐患。
三、访民正义的机会主义性质
与中央和地方只重结果、不重过程的治理策略和评价体系一脉相承，访民通过信访体制追求的正义也具有浓重的机会主义色彩。一些研究提出，农民上访主要是一种机会主义博弈。[19]它集中体现在“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的经验之中，并在“会哭的孩子有奶吃”的精神原则驱动下，衍生出一系列上访策略与权力技术。
(一)“闹”与“缠”：弱者的上访策略
“闹”和“缠”是当前访民采取的最常见、最普遍的手段，似乎到信访机关平静地谈问题、程序化地表达诉求就不能算上访。所谓“闹”，是指上访者在信访部门或其他机关单位采取围堵大门、大声喧哗、毁坏财物以及下跪、自残、自杀等激烈言行，扰乱公共秩序，以此引起注意，迫使政府满足其诉求的行为模式。采取这种方式的访民以老年人和妇女居多：老年人体弱多病，政府因担心承担责任而不敢采取强制措施；女性是弱者，保安和公安都不好采取暴力手段，男性工作人员也不便接近沟通，否则极易惹上“说不清楚”的麻烦。为此，政府一般只能派出女性工作人员与其进行沟通协商。正如詹姆斯•斯科特指出的，“闹”作为一种上访策略，属于典型的“弱者的武器”[20]，而使用它们的正是“作为武器的弱者”[21]。他们通过情景的渲染、遭遇的陈述，甚至矮化的语言营造感人的气氛，以获得情感上的共鸣。
所谓“缠”，则是反复地纠缠相关部门的负责人或领导干部，在被以明确的理由拒绝之后，依旧频繁地去要求解决自己的问题，满足其诉求。与“闹”的强硬态度甚至带有暴力色彩的特征不同，“缠”是一种较为温和的软方式。访民都精通“踩线而不越线”的黄金法则，“缠”是符合这一法则的有效形式。“闹”容易产生暴力而突破限度，政府机关可以以“扰乱公共秩序”为名采取强制措施，而“缠”则不同：我没有打砸谩骂，只是找你领导好言好语地反映问题，政府没有正当理由强制性驱离。它主要针对部门主要领导展开安全系数较高的长久攻势。领导的工作和生活受到严重干扰，很快便不厌其烦，责令下属单位赶紧满足其诉求，以求息事宁人。由于是领导的直接指令，即便有违程序和原则，下属部门也不敢不执行。可见，“缠”是典型的“以柔克刚”，是一种非对抗性的“韧武器”[22]，实施起来颇为有效，为多数上访者采用。
有学者认为，在压力型维稳体制下，政府已经熟悉和掌握了应对民众传统抗争剧目的技巧，传统抗争剧目的空间和机遇已经式微，民众需要寻求新的抗争剧目。[23]在实践中，遵照法律程序文明上访的访民，其反映的问题无法引起政府部门的重视。只有通过剧目的创新，才能规避政府的常规化治理。查尔斯•蒂利的研究发现，民众通常运用“表演抗争”的武器来提高抗争的效果，并把民众有效的表演形式称之为抗争表演。[24]国内亦有学者以“表演型上访”来解释上访者采用何种武器进行利益表达的问题。[25]通过“哭”“闹”“缠”以及下跪和以死相逼等悲情抗争的方式，刻意凸显与意识形态的民本倾向、社会的公平正义、公民的权利保障等主流话语之间的巨大反差，获得轰动性的社会效应，从而在党群关系伦理与现实之间获得生存的空间，逼迫政府做出让步。尤其是在行政体系存在裂痕及上下权责关系出现缝隙的状态下，“闹”与“缠”的方式更容易“离间”政府内部权力网络，使领导的意志发生动摇进而妥协。
(二)越级上访和集体上访：上访者的安全策略
《信访条例》明确规定允许逐级上访，不允许越级上访和集体上访。但访民依然不断逾越政策规定，不是就近在乡镇或者县级信访办反映问题，而要千里迢迢赴省或进京，这源于访民朴素的政治意识与道德伦理。首先，他们认为“官官相护”。县政府是镇政府的直接上司，镇长与县里的领导互相熟悉，如果去县里控告镇长，县领导肯定会袒护。第二个理由更为通俗，“官大一级压死人”。省领导比县领导说话更有权力。如果省领导要求县级领导处理镇长，他们就不敢徇私糊弄。而且他们发现，上访的层级越高，基层干部越恐惧。如果在省里得不到满意结果，他们就会进京上访，这是信访压力下基层政治关系发生扭曲的重要原因。农民所依据的核心理念“官官相护”和“官大一级压死人”，体现出传统官僚体制的弊端，亦反映出当代国家治理的困局。在当代中国，“下管一级”的干部任免体制依然适用，加上信访维稳作为一票否决的考核项目，在上访问题上采取“往高处走”的越级上访形式，正是对体制逻辑回应的结果。同时，越级上访使访民绕开了直接控诉对象，也避开了直接的打压，表明自己上访并不是为了破坏稳定，从而在迂回的权力技术中寻求生存的空间。这体现的正是弱者的生存逻辑。
在刚性维稳体制下，上访被视为一种敏感的政治行为。为了规避风险并引起高层重视，许多农民会动员更多的人参与上访。信访制度作为社会动员和维权抗争手段的功能逐步体现出来，导致集体行动增加。中国自古就有“罚不责众”的传统，群体上访者即便有过激行为也很难被追究责任，这种“用人数来赌安全”[26]的方式符合农民的理性；而且群众聚集起来表达对政府的愤怒，从社会主义意识形态上讲也难逃政治上失败的谴责。如果说零星的访民上访，可以归结于基层政府的具体工作没做好，民众和政府孰是孰非亦难断定，但集体上访则给高层一种“基层政府犯了众怒”的印象。因此，无论是中央还是地方，均对集体上访十分重视。正是这种“重视”，使得一些访民在感知到集体上访对政府的压力后，倾向于将事情闹大、将个体问题普遍化，以使自己的诉求更容易得到满足。在集体上访中，中央严厉处置上访地区的地方官员，以促使地方重视普遍性的问题，避免发生集体上访，但结果适得其反。由于很多问题的根源是政策性的，地方缺乏处理问题的资源和能力；政府的重视程度又使很多无需集体上访的访民千方百计走集体上访之路，给体制运转造成诸多障碍。
总之，当前信访制度带来的基本结果就是，不是所有上访者的诉求都能获得平等地对待，上访者的正义具有明显的机会主义性质。“如果我们不知道一个制度规则的选择与那个规则后来的影响之间的确切关系，那么，对于策略和分配优势制度化的追求就会受到妨碍。”[27]访民意识到，集体上访比个体上访更能得到重视，越级上访比在本级信访更为有效，遵守程序规范的上访者往往得不到答复，“闹”和“缠”成为有力的抗争武器。上访治理的非制度化，引发了上访结果的不确定性，这又促使上访者以各种策略对政治体系施加压力，从而陷入“治访循环”[28]的困境。于是，越来越多的群众绕过规则化的程序而采取各种投机行为表达诉求。一些基层干部痛斥这样的制度为“败坏世风人心，分裂干群，培养刁民”，使基层社会的运行规则遭受重大破坏。
(三)机会主义的极端表现：从维权到谋利
田先红将税费改革后的上访类型划分为“维权型”“治理型”“谋利型”三种。[13]当前，访民上访逐步由维权向谋利转化。政府掏钱摆平上访者的做法，使一些人看到，许多按照法律和政策规定无法获得的经济利益可以通过上访的渠道谋取。基层政府怕上访、求稳定的心态被一些人利用，这些人开始将上访作为要挟政府谋取利益的手段。[13]谋利型上访是近年来才出现的一种新的上访类型，但很快成为基层信访的主流。谋利型上访的凸显是访民机会主义的极端表现，也是信访制度异化的集中结果。
所谓谋利型上访，是指访民以上访为施压手段，以此来请求或者要挟政府满足其利益要求的信访类型。[13]与维权型和治理型上访不同，上访者不是因为自身的合法权益受到侵害或基层政府没有尽到公共服务责任，而突破基层政权的阻隔向上反映问题，而是以上访为要挟筹码迫使基层政府满足自己的利益要求。这些要求多数没有法律和政策依据，甚至不符合社会道义原则，其行为也最为基层政府痛恨。
谋利型上访逐渐滋生出一批以上访为业的“上访专业户”。与那些问题多年未解决或不服司法判决的传统“上访钉子户”不同，专业上访者往往在要求得到满足后，随即寻找新的借口，开发下一个上访机会，以满足新的利益要求。在他们看来，政府可以讨价还价，很多程序和政策规定都无所谓，“全凭领导一句话”。这些上访户动辄以各种借口和理由进行频繁上访，其上访时所采用的技术非常具有策略性，精于与各级政府周旋。由于上访有利可图，还出现了一些熟悉政策的人，专门利用自己上访闹事的技术为他人“代理上访”，从中收取佣金或按照一定比例分成。谋利型上访的理由多是刻意寻求甚至制造出来的，它不具备向上传递基层社情民意与利益表达的功能，而是以政治参与异化为谋利的手段。
谋利型上访的出现是政府始料未及的，花钱买稳定虽然取得一时一事的成效，却招致更多食髓知味的麻烦制造者。这也意味着，乡村社会的纠纷解决方式正变得日益功利化和实用化，传统社会的情理机制正在转型为工具性谋利手段，乡村治理的意识形态话语和具体行动策略发生了实践性背离。[29]谋利型上访不仅难以随着具体问题的解决而消弭，而且具有非常恶劣的示范效应。许多访民以上访为手段要挟政府，得逞后不仅自己屡试不爽，其他人也群起效仿，导致谋利型上访者越来越多；基层政府也深陷在自己制造的泥潭中难以自拔，不仅耗费了大量的时间和金钱，而且不断放弃原则和违背政策法规，成为基层信访治理环境恶化的主要因素。当前中国信访制度运作的困境，其核心不在于信访量的增加，而在于谋利型上访的突显。
四、机会治理的根源：集权体制与压力逻辑
新制度主义认为，制度对人的行为模式具有重要的指引和规约作用。因此，我们高度关注中国政治中机会治理的制度原因，具体到信访治理层面，主要包括高度集权的体制与依靠政治压力运作的逻辑。
(一)集权体制与权责失衡
1.集权体制使社会无法有效制约政府。当前中国的政治体制是典型的集权体制。就国家与社会关系而言，政府对社会集权；就政权内部而言，是中央对地方集权。改革开放后，中国虽然逐渐摆脱了全能主义政治，在某种程度上还权于社会，实施放权让利，但从宏观上看，政府对社会集权的格局没有发生根本改变，仍控制着社会的绝大部分资源，掌握社会的发展命脉。
在中国政治体制建构中，地方人民代表大会选举地方政权的主要领导者，地方政权要对本地民众负责。在代议体制下，其主要形式是对地方人民代表大会负责。问题在于，虽然人民代表大会在制度文本上是我国的根本政治制度，但地方人大要在党委领导下开展工作。按照党领导一切的原则，原本应是人大监督政府和司法机关的制度建构在实践中变成党委统一领导下的分工负责制。地方人大和地方一府、两院之间更多的是合作关系，而人大基本上处于配合政府工作的地位，三者共同向同级党委负责。
改革开放后，中央对地方官员的监督不但没有弱化，反而通过新的机制使得这种监督比计划经济时代更加完善了。[30]当前，中央对地方的集权主要依靠两项制度设置来保证：其一是“下管一级，党管干部”原则。它将地方主要领导人的任命权牢牢掌握在党组织手中，自上而下的任命制使地方人大的选举徒有虚名。在许多地方，一府、两院正职领导人的任命，都是上一级党委组织部提出名单给本级人大，人大召开人民代表大会通过名单；对于本级政府主要部门的领导人，则由本级党委组织部提出名单，经本级人大常委会选举通过。这样，地方党政主要领导人实际上都是由上级党组织提出、经本级人大通过而任命的，体制内的分治不足导致地方社会并不掌握选举官员的最终控制权，因而无法在人事制度上控制地方政府的行为。其二是财政上的分税制，中央将地方的财政资源上收。吉登斯认为，“资源是权力得以实施的媒介，是社会再生产通过具体行为得以实现的常规要素。”[31]分税制的实施，几乎将所有高收益的税种都收归中央，导致地方政权的财政资源急剧减少，基层甚至陷入“吃饭财政”的困境。许多地方干部这样描述分税制后的财政情况：“中央是金山银山，省里是金砖银砖，县里是金元银元，乡镇是没吃没穿。”中央将财权上收，导致地方没有足够的资金用于本地经济建设和公共服务，必须向中央争取转移支付，从而产生了中国独特的“驻京办”和“跑部钱进”现象。中央通过这两项制度将人事权和财政权牢牢掌控在自己手中，以此实现对政治体系的控制，直接导致了各级地方政府只对上负责。在党管干部原则和党内民主缺失的形势下，对上负责在现实中往往演变为对自己的直接上司负责，而不是对中央政府负责。
2.地方政府以有限的权力承担无限的政治责任。在当前中国单一制中央集权之下，下级权力主要依赖于上级授予，各级地方政府的行政权能是不完备的，这一点在基层政权中尤为突出。作为中国基本政治单位的县级政权，其在财政汲取、人事管理、社会治安、协调沟通等方面都不具备完整、明确的授权。尤其是在当前中国各部门垂直管理与条块分割状态下，党委与政府的不同权力来源，以及政府的双重权力来源，使地方党政责任不明确、不清晰，无法对地方事务进行全面管理，最终造成没有一个机构或个人对地方负全责。民众在寻求权利救济与其他诉求事项时，当地官员以“没权管不了”来推脱；当地政权侵犯公众权益时，又缺乏制度设置对其进行有效监督和制衡，导致各种矛盾和政治压力向上级和中央转移。
尽管地方缺乏工作所需的完整的政权权能，但上级政府尤其是中央政府却倾向于将责任尽可能地转移给地方。按照行政学的理论，社会治理应该“分级负责”，属于哪一级权限内的问题就由哪一级政权处理。但在当代中国政治体制尤其是信访体制中，分级负责的原则往往被属地管理所掩盖，上级政府以属地管理为由将属于本级政府的责任转移给下级政府。中央和地方政府之间权责关系的严重失衡导致地方政府不得不利用各种非常规手段，寻求在正常的行政规范范围之外解决信访问题，各种机会主义的行为便不可避免。
(二)信访制度运行的主导逻辑：压力逻辑
信访制度是以政治权力的压力为核心的运作方式，它通过引起领导人的关注解决某一具体问题。当前中国“政治上集权、行政上分权”的权力结构，塑造了一种“层层向下约束，层层向上负责”的“压力管制”型的行政管理体制。[25]由于人大虚置导致横向监督的缺失，行政和司法监督又陷入“球员兼裁判”的尴尬境地，中央政府只能利用上级对下级的监督实现对基层代理人行为的约束，信访则被视为获得基层政府信息的有效渠道。但由于中国的央地关系规范化程度低，信访制度也嵌套在压力体制内部运作，压力逻辑成为信访制度运行的主导逻辑。
1.自上而下的增压机制。“压力体制”是荣敬本先生提出的用于描述改革开放后中国政治运行特征的一个概念，他将其定义为“一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”[32]。它由三个要素组成：(1)数量化的任务分解机制。在制定了社会经济发展目标和接到上级任务后，党委和政府把它们进行量化分解，通过签订责任书的形式层层下派到下级组织以及个人，要求在规定的时间内完成。(2)各部门共同参与的问题解决机制。(3)物质化的多层次评价体系。在惩罚上，对一些重要任务实行“一票否决”制，即一旦某项任务没有达标，就视其全年工作成绩为零，不能获得任何先进称号和奖励。
具体来讲，压力型体制的产生与两项改革密切相关：第一是中央将人事管理从“下管二级”变为“下管一级”，“下管一级”使地方获得了独立的人事任免权，如在县一级，各职能部门的负责人和乡镇负责人都由县委任免，这加强了地方直接上司的权力和权威，下级对国家负责变成了对自己的直接上司负责；第二是行政体制改革中的岗位目标责任制，“责任被具体落实到个人身上，依靠行政责任压力推动现代化的压力型体制由此形成”[33]。
信访制度的运作也是嵌套在压力体制内的。中央将社会稳定事项纳入考核指标，从中央向地方层层下派维稳任务。但实际上，向上负责、下管一级的政府体制，决定了中央政府实际上并没有处理地方事务的足够的信息和组织资源。为了督促地方政府积极维护社会稳定，减少中央的信访压力，避免地方官员“偷懒耍滑”，中央在信访问题上采取严格的责任追究制：规定硬性的量化指标，对所有来访登记的问题性质不加区分，严格要求地方政府“将矛盾化解在基层”。在信访综合治理事项上“表现不佳”的地方政府，不仅直接影响其地方政绩考核，近年来甚至采取“约谈”的形式，给地方干部造成巨大的心理压力和不良的政治影响，以致成为“三明治治理策略”中被上下夹击的肉饼。
中央以强制性权力压制地方，地方也照搬中央的做法，层层施压给本级部门和下级政府。基层政权为了保证信访考核万无一失，设计出种种应对之策，如“包保责任制”“信访情况通报”“成立信访工作领导小组”“领导接访日”等。在重大节假日，地方还会实施24小时专班负责制度，对任何稍有疏忽懈怠的工作人员都可能处以开除撤职的惩罚。在信访问题上，如果离开压力，中央就无法有效规约地方政府，上级也不能有效地约束下级政府。因此，整个体制依靠的不是常规性的监督手段实现对相关行为主体的约束，而是依靠结果评价层层施压。
2.自下而上的压力反弹机制。自下而上的压力反弹机制是压力逻辑的另一个方面，也是通常被忽略的一个方面。在以往对包括信访在内的中国政治运行体制的研究中，人们更多强调中央自上而下的施压，却忽略了压力自下而上的反弹。地方政府在重压之下，会采取各种措施应对访民和中央政府；访民不是消极被动的承受主体，为达目的也会不断向各级政府和中央施压。在这个过程中，随着社会舆论、媒体等介入，访民施加给各级政府的压力会广泛扩散。中央、地方和民众三方博弈的结果不是压力的消解，而是压力的增加、反弹与扩散。
著名学者李连江在对20世纪90年代的农民抗争进行研究时，发现中国农民抗争的一个特点是政治信任的层级性。即老百姓相信中央政府是公正廉明、为群众着想的，而地方政府尤其是基层政府则胡作非为、扭曲中央意志。很多学者都注意到这一特征，并认为政治信任的层级性是改革时代维护中国政治稳定的一个重要机制。在实践中，党中央和国务院在进京访民的心目中拥有较高的地位，而中央以下各级政府的威信则直线下降。通过将执政者与地方代理人区分开来，中央政府实际上增设了一个保护自己的减压阀，即使基层治理状况恶化，民众依旧保持对中央的信任，他们反对的只是基层官员个人，而不是整个政府和体制。但当前信访制度的运作正在侵蚀着这个政治稳定的“减压阀”。在属地管理原则下，访民即便踏入中央信访接待机关，最后还要由其所属的地方政府负责带回处理。由于首都政治上的敏感性，访民在中央机关的任何不符合程序规范的行为都会被公安部门采取强制措施。由于信访体制的不规范，上访的结果具有高度的不可预期性。上访者在北京四处投诉无门后，个体性的不满极易演变为对整个体制乃至中央的仇恨，导致反体制的力量在体制外集结。这种对抗心理对政治稳定构成根本性的挑战。这样，中央给地方施加的压力，最后却通过访民反弹给了自己。
李连江认为，国家设立信访制度的初衷是建立一条民意“上达”的渠道，而不是民意“表达”的渠道。[34]它虽在计划经济和阶级斗争年代起到一定作用，但在以规则平等、程序正义和利益团体为根基的市场经济时代，其作用就捉襟见肘了。在实践中，由于信访制度程序规范性的缺失，访民的利益表达不是程序化的理性模式，而是借助信访的压力逻辑向上不断施压的方式。面对访民的多元化需求，上级政府也很难判断究竟谁的问题更重要。访民逐渐发现，谁能够引起上级政府的重视，谁的问题就能够获得快速解决。如果能够得到主要领导的批示，那么基层政府就是“没有条件创造条件”也会给予解决。在这种逻辑支配下，访民采取各种手段放大自身能够施加给国家机关的压力。“一旦一起集体上访的个案得到优先处理，产生的示范效应往往鼓励其他上访者群起仿效。这就是民间流传的‘大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决’的上访经验的由来。”[35]这种制度逻辑给社会稳定带来了更大的压力。
新《信访条例》规定的信访形式有书信、电子邮件、传真、电话、走访，将书信、电邮放在前面，将“走访”放在最后，透露出一种不鼓励“走访”的信息。“但是，实际中人们一提到‘上访’，想到的却总是千里迢迢的‘走访’，而不是利用现在愈来愈发达的通信方式的狭义‘信访’。”[40]其隐含的内在逻辑是，比起书信和电子邮件来，访民“亲身赴会”会给国家机关和现行体制带来更现实的压力，尤其是集体走访，实际上是变相的示威游行。其他信访途径只能传递信息，而不能施加压力。没有附加压力的信息，其重要性、紧迫性只会排在后面。其结果就是，在高度信息化的今天，虽然“走访”会耗费更多的时间、金钱，但访民依旧乐此不疲地选择“千里赴京”。信访本身的体制性缺陷导致原本对体制没有压力或者压力比较小的信访途径被弃之不用，给政府和社会平添许多额外的压力。
总之，信访体制的运作，无论是从中央到基层还是由民众到中央，贯穿其中的都是压力逻辑。国家设置信访制度用于疏散政治压力的本意在实践中产生了背离效果。从本质上看，信访制度是一种非常粗糙，程序化和理性化程度都很低的治理手段，其制度理念追求的还是前现代社会的实质正义，重结果轻程序，具有浓重的人治色彩，其本质是与法治化、理性化的现代治理不相容的。这一制度运作的政治与社会成本非常高昂。从宏观上看，信访制度的运作造成的是中央、地方和民众三方俱损的态势，对我国治理现代化的进程构成严重的体制性干扰。
五、结语
信访作为调整国家社会关系的总体性机制，实际上是在国家权力高度集中的状况下，为了使国家方便地进入社会、进而干预地方治理而预留的权力通道，是一种非常规化的治理方式。在传统通讯技术较为落后的条件下，它可以使中央通过个别性的上访得以窥视社会运行的整体状况，获得对问题的一般性理解，进而调适政策以提出解决方案。但它作为国家治理手段，其在运行中蕴含的高度集权性、非制度化、非程序性、非规则化等特征偏离了现代治理的轨道，导致国家与公众之间关系的紧张，还使国家与其代理人之间呈现出各种区隔与裂痕，并衍生出一系列社会矛盾和问题。尽管国家权力表面上得到了强化，但它无法摆脱社会总体性权力日益衰败的政治乱象。
当前，信访制度的运行环境已发生重大变化，它在试图解决问题的同时，却制造出大量的社会矛盾；在增进部分合法性的同时，也导致更多的合法性流失。尽管新《信访条例》试图从程序正义的角度来规范信访行为，但却未引导公众的利益表达走上制度化、例行化的轨道。公众仍具有通过信访来实现政治参与的合法性，并且通常以群体性上访与越级上访等“越轨”的形式展现出来，成为公众随时借用的“权利”，甚至由此获得巨额利益。由于政府内部上、下级之间的治理策略与分配手段的不对等，导致地方政府为了摆平而陷于“左右腾挪”的困局，暴露出这一制度的不可持续性。为此，国家制度设计者必须进行总体性的利益考量，科学评估信访制度的成败得失，在政治与社会协同互动的基础上对社会利益格局进行战略性调整，以确定制度改革或其替代方案。在追求国家总体上稳定的同时，也应考虑到这一制度对国家合法性可能造成的巨大侵蚀。在基层治理的层面上，应关注国家在基层社会的存在这一政治性命题，构建国家在基层社会中的基础性权力与资源，从而使国家重回乡土。
信访制度在运行过程中应破除泛政治化特征，摆脱压力型体制给中央和地方的各种治理困局。与信访制度相关联的是刚性的维稳体制，这一体制的维系正是建立在中央高度集权、“泛政治化”的治理体制与压力逻辑基础上。改革前，在动员体制下国家倾向于把常规社会问题的解决付诸政治手段，将行政问题政治化，给国家治理带来了严重混乱。同时，信访作为执政党群众路线的一部分，是国家秉持化解冲突的更有政治约束力的意识形态路线。在信访问题上，任何地方政府都必须服从于国家对信访的维稳诉求。当前，执政者尽管应将涉访问题所映射出的社会矛盾提升至一个政治的高度去解决，但其具体的化解应以“去政治化”为导向。“一票否决”的政治压力不仅使地方政府的维稳陷入“越维越乱”的治理怪圈，也在某种程度上为社会动员提供了示范效应。尽管国家已不再依赖信访制度作为政治动员的手段，但群体性上访现象的普遍化却讽刺性地显示，民众在实践中利用信访制度实现了一定程度的社会动员，并成为政治施压的重要方式。在市场体制下，地方试图以经济手段化解信访矛盾的做法又为一些谋利型访民敲诈政府提供了政治机会。访民由无理上访到控告其所受的迫害，把某一具体问题上升到政治问题，刻意制造自身蒙受不公平待遇的形象，实际上也是利用了国家的政治化倾向，并在实践中塑造了逼国家“就范”的权力技术。这样，信访作为党的群众路线的组成部分，却成为部分访民绑架中央、裹挟地方的“合法”依据。
要破除信访制度运行中的机会主义行为，必须实现权力运行的制度化与信访治理的现代化，从现实路径来讲，必须剥离信访制度的功能，回归法治轨道。冯仕政认为，信访制度承载了不同的政治功能，不同职能的混揉，造成党和国家不同部门之间分工不清，以致机构重叠却又效率不彰，给国家和社会制造了太多困扰。信访作为一个关联国家与社会的制度，必须与国家的制度设置及长远的政治体制改革联系起来，以一种持续、连贯、稳健的举措化解信访改革可能蕴含的政治危机。具体而言，信访制度承载了党的社会动员与国家的公共管理职能，后者又包括政治参与、权力监督与权利救济职能。改革后，这些职能在某种程度上都发生了变化：在发展话语下，社会动员职能被严格限制，其“政治参与和表达沟通功能逐渐萎缩，权力监督功能实效单一，而权利救济功能则过度扩张”[36]。为了避免党政权力体制交叉所带来的弊端，在改革实践中，应将信访的不同职能剥离，并纳入相应的制度设置。一是将信访的动员职能纳入党的群众工作机构，发挥其沟通干群关系、反映民意、疏解民怨的功能。二是将信访的政治参与功能纳入人大制度，通过选举、参政等形式，建立以人民代表大会为核心的权威救济体制，做实人大代表的权力与职责，通过法律程序表达民意。三是将权力监督与权利救济职能纳入法治轨道，强化纪检、监察机关在监督党政机关工作人员的权力，加强对贪污腐败及其他违法失职行为的监督；发挥法院在司法救济方面的权威性与有效性，通过对信访案例的科学分类与合理分流，将一般的涉诉涉访案件的救济纳入司法救济程序，重塑公众对法律的信仰，破除公众“信访不信法”的困局，以适应法治国家建构的政治需要。
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摘要：当前，我国信访制度的运作呈现出非制度化、非程序性、非规则化等机会主义特征，政府的信访治理、访民正义的诉求与中央的考核评价都嵌套在这一逻辑中。机会治理主要包含两个层面：一是当代中国政治的运行，从中央到基层贯穿着只讲结果不问过程、为达目的不择手段的治理逻辑；二是治理的规范化程度低，治理主体采取各种机会主义的手段争取自身利益最大化，导致治理结果不均等，难以形成稳定的社会政治预期。在实践中，它表现为中央、地方和访民三方的机会主义逻辑，其根源是集权体制与压力逻辑。破除信访治理中的机会主义行为，必须摆脱信访制度运行中的泛政治化特征，实现权力运行的制度化与信访治理的现代化，从现实路径来讲，应剥离信访制度的功能，回归法治轨道。
一、引论：信访制度的功能演变及其问题
我国的信访制度是20世纪50年代创设的。“官僚主义脱离群众”一直被第一代领导人视为必须克服的弊病。“在马克思主义理论、特别是在毛泽东主义看来，任何官僚政治都是一种社会历史的弊端，是与社会主义完全不相容的。”[1]信访作为中国特色的政治参与制度，其设计的初衷是突破官僚体制的层级性与信息的不对称性，加强对地方官员的监督及对广袤地域的监控，使中央能够获得地方治理的有效信息，提高科层制本身的规范化程度。同时，它还被看作是中国共产党群众路线的体现，具有较强的意识形态色彩。广大党员干部通过信访这一渠道密切联系群众，倾听群众的呼声，了解社情民意，为群众排忧解难。在阶级话语下，它是通过持续的群众运动实现的，主要用于解决群众反映比较多的官僚主义、违法乱纪、强迫命令、贪污腐败等问题，成为国家整肃官僚体制的重要工具。在此时期，信访制度建设趋于革命化，并借助具有先锋队性质的中国共产党对群众工作进行引导，却造成了国家政治诉求与民众利益诉求的矛盾。[2]
当前，信访制度运作的政治与社会环境发生了重大变化，形塑出信访制度实际运作中国家、地方政府与访民三者之间的矛盾形态，导致这一制度的设计初衷与实际绩效产生背离，并由制度设置初的治官之策异化为现实中的治民之实，呈现出机会治理的特征。2005年新《信访条例》颁布实施后，中央信访工作的重点已经不再是鼓励民众上访以此来治官，而是转向治理访民，规范信访秩序，并将其与刑法等法律衔接。在实践中，中央要求地方“千方百计”减少信访量，规定访民一般采用书信、电子邮件、传真等形式，避免“信访”演变为“走访”，尤其是避免进京上访。同时，新《条例》强化了信访工作责任机制，在信访绩效考核、失职、渎职等行为处罚方面做了具体规定。为了避免信访对政治秩序可能造成的冲击，新《条例》明确了公安机关在预警、维护现场秩序、打击信访中的违法犯罪等方面的责任，强化了公安部门在信访案件处置中的权力，也在某种程度上为更激烈的社会冲突埋下了隐患。
实际上，信访治理呈现的是一种权力运作的技术和策略，这也是学术界关注的焦点话题。自近代以来，在国家政权建设过程中，国家始终面临着基层社会的半官僚化政权对国家意志的侵蚀，致使其无法摆脱从形式和结构上为社会所形塑的尴尬，造成了“政权内卷化”的深刻困境。[3]现代政党产生后，有计划的政权、政党下乡为克服这一治理难题提供了组织和权力基础，但也面临基层官员自我利益扩张造成的政治阻隔等问题。[4]许多研究者都注意到了基层政权在实践中的“名实分离”问题。周雪光发现，政策制定和执行环节之间松散连接、分离偏差，甚至相互对立，困扰着现代科层组织，形成了基层政府之间的“共谋”现象。[5]强世功、黄宗智在研究法律文本与实践时，发现“规范”与“事实”[6]、“表达”与“实践”[7]之间存在背离。在税费时代，基层政权甚至具有了“离间”国家与社会的能力，成为一个可以随时使用国家名义、有选择地贯彻国家意图、利用官方地位增进自身利益的基层组织。[8]例如在孙立平等人对“收粮”案例的研究中，展现出代表国家的基层干部在与乡土社会的文化遭遇中所面临的“正式权力的非正式运作”难题，体现出“软硬兼施”的逻辑；[9]应星则用“变通”来阐释基层政权在执行国家政策时的非正式运作，并通过大河移民上访的故事展现基层政府在处理问题时用的“拔钉子”“开口子”“揭盖子”和将问题悬置起来冷处理等“摆平术”[10]；吴毅在对“小镇”的叙事中，展现出乡镇“擂”与“媒”、“示蛮”与“怀柔”等权力技术。[11]之所以造成这些困境，是因为学者多用科层结构、压力型体制与乡土性规则三者的关联互动来解释。[12]
这些研究都在某种程度上展现了国家权力在基层社会的运作形态，着眼于阐释基层政权在特殊的治理环境中所采用的权力运作策略与技术，为我们展现出具体实在且丰富多面的基层政治运作过程。然而，这些局限于一事一地、一情一景的理论建构或微观叙事，没有摆脱“国家型构社会、社会反制国家”的分析逻辑，亦未给出这些具有共性的地方治理模式的一般性解释框架及背后隐含的制度逻辑。因为任何一项制度的设置与运作，很难在一个相对褊狭的场域内得到全方位地呈现，其在特定情境下的行为往往是表面化的特征。就信访制度而言，其具体的运作过程不仅呈现出地方政府与访民之间的关联动态，更是理解中央、地方与社会关系形态的重要面向。因此，传统的单线式叙述谱系无法阐释信访制度涵盖的多样化特征，所呈现的三方交融与互构的运作模式使我们必须以一种“立体”式的分析方式呈现信访制度运行的过程与困境。当前，信访制度逐步异化为国家刚性体制下的维稳工具，并在集权制度与压力型体制下，信访治理越来越偏离制度设计的初衷，呈现出非制度化、非程式化、非规则化等机会主义特征，对信访制度的运行产生了深远影响。那么，政府的机会治理在实践中如何型构信访制度运行的困境?它对地方治理行为产生了怎样的影响?信访由国家的制度设计演变为地方的机会治理行为，其内在根源是什么?本文试图在对地方的机会治理行为进行考察的基础上，衔接访民行为的机会主义特性，进而从宏观的制度层面给出解释。
二、机会治理：地方政府的信访治理策略
(一)“花钱买稳定”：信访治理的规则缺失
许多研究显示，以利诱的方式让访民放弃上访已成为地方政府的普遍做法[13]，形式也多种多样。“花钱买稳定”首先是通过金钱收买的方式让访民罢诉息访，即花钱摆平。有些访民上访的目的便是寻求经济利益，在这种情况下，基层政府即便无法通过法定程序和正常渠道为其提供补偿，也会私下通过其他名目把钱支付给上访者，使其不再上访。这种方式在拆迁安置、征地补偿以及执法人员侵害公民人身财产权利的上访案件中应用得比较普遍。在奥运会、两会等特殊时期，由于不能采取强制手段，基层政府会以吃喝玩乐的方式拖住本地上访户，防止其脱离当地的监控。还有一些上访户是因为陈年旧案一直悬而未决，有些甚至相关当事人已经死亡或无处可寻了，这时通过正常的司法渠道追回损失已经不可能。按照法律规定，这类上访者主张司法救济的权利早已消灭，国家可以不予理会，但在维稳压力下，基层政府只好自己贴钱使其罢访，有时甚至连本带利一起算上。这种“摆平”的做法看似是关心群众疾苦，政府为求偿无门的群众买单，但实践中无原则的妥协和退让，既不符合国家的法律规定，也破坏了政策的严肃性和程序的规范性，是压力体制下的一种无奈之举。在这些事件中，政府一改以往的强势形象，在与农民“谈判”的博弈过程中处于被动地位，甚至答应农民提出的不合理要求，这种上访类型被称为“要挟型上访”[14]。由于政府本身不是生产部门，维稳衍生的巨额经费使各级政府不堪重负，以致陷入“以钱了难，越了越难”的困境。
但是很多访民上访不是为了得到经济补偿，而是出于“不争馒头争口气”的心理，即要“讨个说法”。应星曾提出“以气抗争”的概念来解释这类上访者的行为模式[15]，“气”是行动再生产的推动力量。[16]这些访民有毅力和精神支撑，甚至面对打击、报复也不畏惧，他们一般能够进入省级或者国家信访局登记，给地方的信访量带来直接影响。面对这类上访者，通过金钱收买的方式已基本不可能，地方政府便将利诱的对象转为信访机关，花钱收买国家信访工作人员，让其拒绝登记本地访民或将已经登记在案的记录抹掉，即“销号”。很多学者在其信访研究中都提到过不同地区“销号”现象的存在。[17][13]在维稳的压力下，信访指标与地方政绩挂钩。地方政府为保住自身“清白”，避免触碰“一票否决”的高压线，只好设法通过“信访寻租”来销号。各地方与上级信访部门搞好关系，信访部门遇到上访问题不登记、不上报，并在第一时间通知当地干部，从地方获得好处。销号不仅使国家错过了在体制内解决问题的机会，更是贿赂国家机关工作人员的犯罪行为，其消极影响远远超过一般的机关腐败。中央设置信访制度的主要意图在于借助民众的力量防范腐败，但“销号”现象意味着信访制度的运行产生了与中央意图相悖逆的客观后果，成为新的腐败滋长点。“国家信访部门的腐败，除了在体制内平添一个政治腐败点，还让来京上访的民众把国家信访部门与中央区格开来，这等于在保卫中央的最后一道防火墙上挖出一个空洞。”[17]
由于中国特殊国情和政治文化传统，信访制度一直被老百姓看作是“上达天听”的唯一渠道，“告御状”是群众正义的最后希望。如果他们发现连信访部门都被腐蚀而拒绝倾听和反映他们的疾苦，就可能把对个别领导干部的失望转化成对整个体制的失望，甚至滋生出政治绝望情绪。刘能认为，怨恨解释是都市集体行动框架的一个关键变量。这一观点可以扩展到上访行动中。“本来，在许多信访民众眼中，信访部门虽然不像他们希望的那样有效率，但至少还是一个让他们说话，能够把他们的意见反映给中央领导的机构。一旦他们发现地方党政领导能够几乎百发百中地收买腐化中央信访部门的工作人员，他们就可能把信访部门视为成为政治腐败的共谋者。”[17]信访可能成为滋生政治激进主义的土壤，甚至从根本上消解执政党的政治权威，为社会稳定埋下巨大的威胁。
(二)暴力打压：信访治理合法性的消解
在实践中，少数地方政府使用暴力等手段拦截上访者进入上级党政机关已是公开的事情，这被老百姓形象地称为“劫访”。有些地方党政对上访人进行打击和政治迫害可谓是触目惊心，抄家、没收财物、关押、拘留、劳教、判刑以及雇佣黑社会报复等手段极为常见，甚至演化成“安元鼎”类似的恶性事件。地方政府在赴京的路上设置了重重关卡，在国家信访局和其他中央国家机关附近也密布各地驻京办的眼线。此外，地方还采取各种措施将赴京上访和越级上访者进行管控，如对访民在政府机关或事业单位工作的亲戚朋友采取“连坐法”，只要访民上访，便处置其在机关工作的亲人朋友，促使其紧盯上访者。中西部一些省份由于法治比较落后，地方政府甚至采取将接回的访民进行劳教、拘留或强制性送往精神病院等极端措施。公安机关针对到天安门广场、中南海周边、驻华使馆区(驻华相关机构)、中央领导人住地等非信访接待场所的“非正常上访”行为，也制定了严厉的处置规定。
从理论上讲，暴力打压毫无疑问是对公民权利与法治建设的践踏。人身自由是公民的基本权利，非经有权机关依法定程序作出有效裁定，任何机关和个人都不能随意剥夺。一些地方政府的作为不仅严重恶化了其在公众心中的政治形象，而且导致极为激烈的抗争活动也时有发生，带有聚集性的游行、示威和集会对国家政治安全造成了一定威胁。这些地方政府在信访治理问题上采取的措施不是着眼于解决访民的问题，更不是建立长效规范的信访治理机制，而是以阻止访民进入上级信访机关为目的，具有浓厚的短视色彩，难以长久维系。在此过程中，暴力的专断权力使用得越多，软性的合法性权威就流失得越多，而没有权威的政权是无法有效地约束其治下民众的。
从实效来看，暴力压制在实践中也未能有效抑制信访量的增长，反而制造出越来越多的上访事件，这在越级上访和进京上访中表现得尤为明显。许多谋利型上访者本属无理和非法上访，地方的暴力行为侵犯了其人身权利，反而成为了上访的正当理由，其身份也由谋利上访的机会主义者变成了“理直气壮”的“冤民”，从而获得了更多的舆论同情与社会支持。同时，也引发了其他无直接利害关系者情感上的联系和共鸣，并转化为对政府的不满，使得政府在日常工作中成为被抵制、批评和攻击的对象。近年来爆发的社会泄愤事件充分展现了这一趋向，与当前政府行为不计社会影响不无关系。[18]在一个高度信息化的时代，地方政府各种不择手段的行为极易被新闻媒体曝光和披露，其扩散效应放大了政府的负面形象，在整个社会形成非常恶劣的影响。“搞定就是稳定，摆平就是水平，没事就是本事”的逻辑使政府行为失去了原则和公正，侵蚀法治权威的同时，也消解了自身的合法性，为更大的社会暴力等产生埋下了隐患。
三、访民正义的机会主义性质
与中央和地方只重结果、不重过程的治理策略和评价体系一脉相承，访民通过信访体制追求的正义也具有浓重的机会主义色彩。一些研究提出，农民上访主要是一种机会主义博弈。[19]它集中体现在“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的经验之中，并在“会哭的孩子有奶吃”的精神原则驱动下，衍生出一系列上访策略与权力技术。
(一)“闹”与“缠”：弱者的上访策略
“闹”和“缠”是当前访民采取的最常见、最普遍的手段，似乎到信访机关平静地谈问题、程序化地表达诉求就不能算上访。所谓“闹”，是指上访者在信访部门或其他机关单位采取围堵大门、大声喧哗、毁坏财物以及下跪、自残、自杀等激烈言行，扰乱公共秩序，以此引起注意，迫使政府满足其诉求的行为模式。采取这种方式的访民以老年人和妇女居多：老年人体弱多病，政府因担心承担责任而不敢采取强制措施；女性是弱者，保安和公安都不好采取暴力手段，男性工作人员也不便接近沟通，否则极易惹上“说不清楚”的麻烦。为此，政府一般只能派出女性工作人员与其进行沟通协商。正如詹姆斯•斯科特指出的，“闹”作为一种上访策略，属于典型的“弱者的武器”[20]，而使用它们的正是“作为武器的弱者”[21]。他们通过情景的渲染、遭遇的陈述，甚至矮化的语言营造感人的气氛，以获得情感上的共鸣。
所谓“缠”，则是反复地纠缠相关部门的负责人或领导干部，在被以明确的理由拒绝之后，依旧频繁地去要求解决自己的问题，满足其诉求。与“闹”的强硬态度甚至带有暴力色彩的特征不同，“缠”是一种较为温和的软方式。访民都精通“踩线而不越线”的黄金法则，“缠”是符合这一法则的有效形式。“闹”容易产生暴力而突破限度，政府机关可以以“扰乱公共秩序”为名采取强制措施，而“缠”则不同：我没有打砸谩骂，只是找你领导好言好语地反映问题，政府没有正当理由强制性驱离。它主要针对部门主要领导展开安全系数较高的长久攻势。领导的工作和生活受到严重干扰，很快便不厌其烦，责令下属单位赶紧满足其诉求，以求息事宁人。由于是领导的直接指令，即便有违程序和原则，下属部门也不敢不执行。可见，“缠”是典型的“以柔克刚”，是一种非对抗性的“韧武器”[22]，实施起来颇为有效，为多数上访者采用。
有学者认为，在压力型维稳体制下，政府已经熟悉和掌握了应对民众传统抗争剧目的技巧，传统抗争剧目的空间和机遇已经式微，民众需要寻求新的抗争剧目。[23]在实践中，遵照法律程序文明上访的访民，其反映的问题无法引起政府部门的重视。只有通过剧目的创新，才能规避政府的常规化治理。查尔斯•蒂利的研究发现，民众通常运用“表演抗争”的武器来提高抗争的效果，并把民众有效的表演形式称之为抗争表演。[24]国内亦有学者以“表演型上访”来解释上访者采用何种武器进行利益表达的问题。[25]通过“哭”“闹”“缠”以及下跪和以死相逼等悲情抗争的方式，刻意凸显与意识形态的民本倾向、社会的公平正义、公民的权利保障等主流话语之间的巨大反差，获得轰动性的社会效应，从而在党群关系伦理与现实之间获得生存的空间，逼迫政府做出让步。尤其是在行政体系存在裂痕及上下权责关系出现缝隙的状态下，“闹”与“缠”的方式更容易“离间”政府内部权力网络，使领导的意志发生动摇进而妥协。
(二)越级上访和集体上访：上访者的安全策略
《信访条例》明确规定允许逐级上访，不允许越级上访和集体上访。但访民依然不断逾越政策规定，不是就近在乡镇或者县级信访办反映问题，而要千里迢迢赴省或进京，这源于访民朴素的政治意识与道德伦理。首先，他们认为“官官相护”。县政府是镇政府的直接上司，镇长与县里的领导互相熟悉，如果去县里控告镇长，县领导肯定会袒护。第二个理由更为通俗，“官大一级压死人”。省领导比县领导说话更有权力。如果省领导要求县级领导处理镇长，他们就不敢徇私糊弄。而且他们发现，上访的层级越高，基层干部越恐惧。如果在省里得不到满意结果，他们就会进京上访，这是信访压力下基层政治关系发生扭曲的重要原因。农民所依据的核心理念“官官相护”和“官大一级压死人”，体现出传统官僚体制的弊端，亦反映出当代国家治理的困局。在当代中国，“下管一级”的干部任免体制依然适用，加上信访维稳作为一票否决的考核项目，在上访问题上采取“往高处走”的越级上访形式，正是对体制逻辑回应的结果。同时，越级上访使访民绕开了直接控诉对象，也避开了直接的打压，表明自己上访并不是为了破坏稳定，从而在迂回的权力技术中寻求生存的空间。这体现的正是弱者的生存逻辑。
在刚性维稳体制下，上访被视为一种敏感的政治行为。为了规避风险并引起高层重视，许多农民会动员更多的人参与上访。信访制度作为社会动员和维权抗争手段的功能逐步体现出来，导致集体行动增加。中国自古就有“罚不责众”的传统，群体上访者即便有过激行为也很难被追究责任，这种“用人数来赌安全”[26]的方式符合农民的理性；而且群众聚集起来表达对政府的愤怒，从社会主义意识形态上讲也难逃政治上失败的谴责。如果说零星的访民上访，可以归结于基层政府的具体工作没做好，民众和政府孰是孰非亦难断定，但集体上访则给高层一种“基层政府犯了众怒”的印象。因此，无论是中央还是地方，均对集体上访十分重视。正是这种“重视”，使得一些访民在感知到集体上访对政府的压力后，倾向于将事情闹大、将个体问题普遍化，以使自己的诉求更容易得到满足。在集体上访中，中央严厉处置上访地区的地方官员，以促使地方重视普遍性的问题，避免发生集体上访，但结果适得其反。由于很多问题的根源是政策性的，地方缺乏处理问题的资源和能力；政府的重视程度又使很多无需集体上访的访民千方百计走集体上访之路，给体制运转造成诸多障碍。
总之，当前信访制度带来的基本结果就是，不是所有上访者的诉求都能获得平等地对待，上访者的正义具有明显的机会主义性质。“如果我们不知道一个制度规则的选择与那个规则后来的影响之间的确切关系，那么，对于策略和分配优势制度化的追求就会受到妨碍。”[27]访民意识到，集体上访比个体上访更能得到重视，越级上访比在本级信访更为有效，遵守程序规范的上访者往往得不到答复，“闹”和“缠”成为有力的抗争武器。上访治理的非制度化，引发了上访结果的不确定性，这又促使上访者以各种策略对政治体系施加压力，从而陷入“治访循环”[28]的困境。于是，越来越多的群众绕过规则化的程序而采取各种投机行为表达诉求。一些基层干部痛斥这样的制度为“败坏世风人心，分裂干群，培养刁民”，使基层社会的运行规则遭受重大破坏。
(三)机会主义的极端表现：从维权到谋利
田先红将税费改革后的上访类型划分为“维权型”“治理型”“谋利型”三种。[13]当前，访民上访逐步由维权向谋利转化。政府掏钱摆平上访者的做法，使一些人看到，许多按照法律和政策规定无法获得的经济利益可以通过上访的渠道谋取。基层政府怕上访、求稳定的心态被一些人利用，这些人开始将上访作为要挟政府谋取利益的手段。[13]谋利型上访是近年来才出现的一种新的上访类型，但很快成为基层信访的主流。谋利型上访的凸显是访民机会主义的极端表现，也是信访制度异化的集中结果。
所谓谋利型上访，是指访民以上访为施压手段，以此来请求或者要挟政府满足其利益要求的信访类型。[13]与维权型和治理型上访不同，上访者不是因为自身的合法权益受到侵害或基层政府没有尽到公共服务责任，而突破基层政权的阻隔向上反映问题，而是以上访为要挟筹码迫使基层政府满足自己的利益要求。这些要求多数没有法律和政策依据，甚至不符合社会道义原则，其行为也最为基层政府痛恨。
谋利型上访逐渐滋生出一批以上访为业的“上访专业户”。与那些问题多年未解决或不服司法判决的传统“上访钉子户”不同，专业上访者往往在要求得到满足后，随即寻找新的借口，开发下一个上访机会，以满足新的利益要求。在他们看来，政府可以讨价还价，很多程序和政策规定都无所谓，“全凭领导一句话”。这些上访户动辄以各种借口和理由进行频繁上访，其上访时所采用的技术非常具有策略性，精于与各级政府周旋。由于上访有利可图，还出现了一些熟悉政策的人，专门利用自己上访闹事的技术为他人“代理上访”，从中收取佣金或按照一定比例分成。谋利型上访的理由多是刻意寻求甚至制造出来的，它不具备向上传递基层社情民意与利益表达的功能，而是以政治参与异化为谋利的手段。
谋利型上访的出现是政府始料未及的，花钱买稳定虽然取得一时一事的成效，却招致更多食髓知味的麻烦制造者。这也意味着，乡村社会的纠纷解决方式正变得日益功利化和实用化，传统社会的情理机制正在转型为工具性谋利手段，乡村治理的意识形态话语和具体行动策略发生了实践性背离。[29]谋利型上访不仅难以随着具体问题的解决而消弭，而且具有非常恶劣的示范效应。许多访民以上访为手段要挟政府，得逞后不仅自己屡试不爽，其他人也群起效仿，导致谋利型上访者越来越多；基层政府也深陷在自己制造的泥潭中难以自拔，不仅耗费了大量的时间和金钱，而且不断放弃原则和违背政策法规，成为基层信访治理环境恶化的主要因素。当前中国信访制度运作的困境，其核心不在于信访量的增加，而在于谋利型上访的突显。
四、机会治理的根源：集权体制与压力逻辑
新制度主义认为，制度对人的行为模式具有重要的指引和规约作用。因此，我们高度关注中国政治中机会治理的制度原因，具体到信访治理层面，主要包括高度集权的体制与依靠政治压力运作的逻辑。
(一)集权体制与权责失衡
1.集权体制使社会无法有效制约政府。当前中国的政治体制是典型的集权体制。就国家与社会关系而言，政府对社会集权；就政权内部而言，是中央对地方集权。改革开放后，中国虽然逐渐摆脱了全能主义政治，在某种程度上还权于社会，实施放权让利，但从宏观上看，政府对社会集权的格局没有发生根本改变，仍控制着社会的绝大部分资源，掌握社会的发展命脉。
在中国政治体制建构中，地方人民代表大会选举地方政权的主要领导者，地方政权要对本地民众负责。在代议体制下，其主要形式是对地方人民代表大会负责。问题在于，虽然人民代表大会在制度文本上是我国的根本政治制度，但地方人大要在党委领导下开展工作。按照党领导一切的原则，原本应是人大监督政府和司法机关的制度建构在实践中变成党委统一领导下的分工负责制。地方人大和地方一府、两院之间更多的是合作关系，而人大基本上处于配合政府工作的地位，三者共同向同级党委负责。
改革开放后，中央对地方官员的监督不但没有弱化，反而通过新的机制使得这种监督比计划经济时代更加完善了。[30]当前，中央对地方的集权主要依靠两项制度设置来保证：其一是“下管一级，党管干部”原则。它将地方主要领导人的任命权牢牢掌握在党组织手中，自上而下的任命制使地方人大的选举徒有虚名。在许多地方，一府、两院正职领导人的任命，都是上一级党委组织部提出名单给本级人大，人大召开人民代表大会通过名单；对于本级政府主要部门的领导人，则由本级党委组织部提出名单，经本级人大常委会选举通过。这样，地方党政主要领导人实际上都是由上级党组织提出、经本级人大通过而任命的，体制内的分治不足导致地方社会并不掌握选举官员的最终控制权，因而无法在人事制度上控制地方政府的行为。其二是财政上的分税制，中央将地方的财政资源上收。吉登斯认为，“资源是权力得以实施的媒介，是社会再生产通过具体行为得以实现的常规要素。”[31]分税制的实施，几乎将所有高收益的税种都收归中央，导致地方政权的财政资源急剧减少，基层甚至陷入“吃饭财政”的困境。许多地方干部这样描述分税制后的财政情况：“中央是金山银山，省里是金砖银砖，县里是金元银元，乡镇是没吃没穿。”中央将财权上收，导致地方没有足够的资金用于本地经济建设和公共服务，必须向中央争取转移支付，从而产生了中国独特的“驻京办”和“跑部钱进”现象。中央通过这两项制度将人事权和财政权牢牢掌控在自己手中，以此实现对政治体系的控制，直接导致了各级地方政府只对上负责。在党管干部原则和党内民主缺失的形势下，对上负责在现实中往往演变为对自己的直接上司负责，而不是对中央政府负责。
2.地方政府以有限的权力承担无限的政治责任。在当前中国单一制中央集权之下，下级权力主要依赖于上级授予，各级地方政府的行政权能是不完备的，这一点在基层政权中尤为突出。作为中国基本政治单位的县级政权，其在财政汲取、人事管理、社会治安、协调沟通等方面都不具备完整、明确的授权。尤其是在当前中国各部门垂直管理与条块分割状态下，党委与政府的不同权力来源，以及政府的双重权力来源，使地方党政责任不明确、不清晰，无法对地方事务进行全面管理，最终造成没有一个机构或个人对地方负全责。民众在寻求权利救济与其他诉求事项时，当地官员以“没权管不了”来推脱；当地政权侵犯公众权益时，又缺乏制度设置对其进行有效监督和制衡，导致各种矛盾和政治压力向上级和中央转移。
尽管地方缺乏工作所需的完整的政权权能，但上级政府尤其是中央政府却倾向于将责任尽可能地转移给地方。按照行政学的理论，社会治理应该“分级负责”，属于哪一级权限内的问题就由哪一级政权处理。但在当代中国政治体制尤其是信访体制中，分级负责的原则往往被属地管理所掩盖，上级政府以属地管理为由将属于本级政府的责任转移给下级政府。中央和地方政府之间权责关系的严重失衡导致地方政府不得不利用各种非常规手段，寻求在正常的行政规范范围之外解决信访问题，各种机会主义的行为便不可避免。
(二)信访制度运行的主导逻辑：压力逻辑
信访制度是以政治权力的压力为核心的运作方式，它通过引起领导人的关注解决某一具体问题。当前中国“政治上集权、行政上分权”的权力结构，塑造了一种“层层向下约束，层层向上负责”的“压力管制”型的行政管理体制。[25]由于人大虚置导致横向监督的缺失，行政和司法监督又陷入“球员兼裁判”的尴尬境地，中央政府只能利用上级对下级的监督实现对基层代理人行为的约束，信访则被视为获得基层政府信息的有效渠道。但由于中国的央地关系规范化程度低，信访制度也嵌套在压力体制内部运作，压力逻辑成为信访制度运行的主导逻辑。
1.自上而下的增压机制。“压力体制”是荣敬本先生提出的用于描述改革开放后中国政治运行特征的一个概念，他将其定义为“一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”[32]。它由三个要素组成：(1)数量化的任务分解机制。在制定了社会经济发展目标和接到上级任务后，党委和政府把它们进行量化分解，通过签订责任书的形式层层下派到下级组织以及个人，要求在规定的时间内完成。(2)各部门共同参与的问题解决机制。(3)物质化的多层次评价体系。在惩罚上，对一些重要任务实行“一票否决”制，即一旦某项任务没有达标，就视其全年工作成绩为零，不能获得任何先进称号和奖励。
具体来讲，压力型体制的产生与两项改革密切相关：第一是中央将人事管理从“下管二级”变为“下管一级”，“下管一级”使地方获得了独立的人事任免权，如在县一级，各职能部门的负责人和乡镇负责人都由县委任免，这加强了地方直接上司的权力和权威，下级对国家负责变成了对自己的直接上司负责；第二是行政体制改革中的岗位目标责任制，“责任被具体落实到个人身上，依靠行政责任压力推动现代化的压力型体制由此形成”[33]。
信访制度的运作也是嵌套在压力体制内的。中央将社会稳定事项纳入考核指标，从中央向地方层层下派维稳任务。但实际上，向上负责、下管一级的政府体制，决定了中央政府实际上并没有处理地方事务的足够的信息和组织资源。为了督促地方政府积极维护社会稳定，减少中央的信访压力，避免地方官员“偷懒耍滑”，中央在信访问题上采取严格的责任追究制：规定硬性的量化指标，对所有来访登记的问题性质不加区分，严格要求地方政府“将矛盾化解在基层”。在信访综合治理事项上“表现不佳”的地方政府，不仅直接影响其地方政绩考核，近年来甚至采取“约谈”的形式，给地方干部造成巨大的心理压力和不良的政治影响，以致成为“三明治治理策略”中被上下夹击的肉饼。
中央以强制性权力压制地方，地方也照搬中央的做法，层层施压给本级部门和下级政府。基层政权为了保证信访考核万无一失，设计出种种应对之策，如“包保责任制”“信访情况通报”“成立信访工作领导小组”“领导接访日”等。在重大节假日，地方还会实施24小时专班负责制度，对任何稍有疏忽懈怠的工作人员都可能处以开除撤职的惩罚。在信访问题上，如果离开压力，中央就无法有效规约地方政府，上级也不能有效地约束下级政府。因此，整个体制依靠的不是常规性的监督手段实现对相关行为主体的约束，而是依靠结果评价层层施压。
2.自下而上的压力反弹机制。自下而上的压力反弹机制是压力逻辑的另一个方面，也是通常被忽略的一个方面。在以往对包括信访在内的中国政治运行体制的研究中，人们更多强调中央自上而下的施压，却忽略了压力自下而上的反弹。地方政府在重压之下，会采取各种措施应对访民和中央政府；访民不是消极被动的承受主体，为达目的也会不断向各级政府和中央施压。在这个过程中，随着社会舆论、媒体等介入，访民施加给各级政府的压力会广泛扩散。中央、地方和民众三方博弈的结果不是压力的消解，而是压力的增加、反弹与扩散。
著名学者李连江在对20世纪90年代的农民抗争进行研究时，发现中国农民抗争的一个特点是政治信任的层级性。即老百姓相信中央政府是公正廉明、为群众着想的，而地方政府尤其是基层政府则胡作非为、扭曲中央意志。很多学者都注意到这一特征，并认为政治信任的层级性是改革时代维护中国政治稳定的一个重要机制。在实践中，党中央和国务院在进京访民的心目中拥有较高的地位，而中央以下各级政府的威信则直线下降。通过将执政者与地方代理人区分开来，中央政府实际上增设了一个保护自己的减压阀，即使基层治理状况恶化，民众依旧保持对中央的信任，他们反对的只是基层官员个人，而不是整个政府和体制。但当前信访制度的运作正在侵蚀着这个政治稳定的“减压阀”。在属地管理原则下，访民即便踏入中央信访接待机关，最后还要由其所属的地方政府负责带回处理。由于首都政治上的敏感性，访民在中央机关的任何不符合程序规范的行为都会被公安部门采取强制措施。由于信访体制的不规范，上访的结果具有高度的不可预期性。上访者在北京四处投诉无门后，个体性的不满极易演变为对整个体制乃至中央的仇恨，导致反体制的力量在体制外集结。这种对抗心理对政治稳定构成根本性的挑战。这样，中央给地方施加的压力，最后却通过访民反弹给了自己。
李连江认为，国家设立信访制度的初衷是建立一条民意“上达”的渠道，而不是民意“表达”的渠道。[34]它虽在计划经济和阶级斗争年代起到一定作用，但在以规则平等、程序正义和利益团体为根基的市场经济时代，其作用就捉襟见肘了。在实践中，由于信访制度程序规范性的缺失，访民的利益表达不是程序化的理性模式，而是借助信访的压力逻辑向上不断施压的方式。面对访民的多元化需求，上级政府也很难判断究竟谁的问题更重要。访民逐渐发现，谁能够引起上级政府的重视，谁的问题就能够获得快速解决。如果能够得到主要领导的批示，那么基层政府就是“没有条件创造条件”也会给予解决。在这种逻辑支配下，访民采取各种手段放大自身能够施加给国家机关的压力。“一旦一起集体上访的个案得到优先处理，产生的示范效应往往鼓励其他上访者群起仿效。这就是民间流传的‘大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决’的上访经验的由来。”[35]这种制度逻辑给社会稳定带来了更大的压力。
新《信访条例》规定的信访形式有书信、电子邮件、传真、电话、走访，将书信、电邮放在前面，将“走访”放在最后，透露出一种不鼓励“走访”的信息。“但是，实际中人们一提到‘上访’，想到的却总是千里迢迢的‘走访’，而不是利用现在愈来愈发达的通信方式的狭义‘信访’。”[40]其隐含的内在逻辑是，比起书信和电子邮件来，访民“亲身赴会”会给国家机关和现行体制带来更现实的压力，尤其是集体走访，实际上是变相的示威游行。其他信访途径只能传递信息，而不能施加压力。没有附加压力的信息，其重要性、紧迫性只会排在后面。其结果就是，在高度信息化的今天，虽然“走访”会耗费更多的时间、金钱，但访民依旧乐此不疲地选择“千里赴京”。信访本身的体制性缺陷导致原本对体制没有压力或者压力比较小的信访途径被弃之不用，给政府和社会平添许多额外的压力。
总之，信访体制的运作，无论是从中央到基层还是由民众到中央，贯穿其中的都是压力逻辑。国家设置信访制度用于疏散政治压力的本意在实践中产生了背离效果。从本质上看，信访制度是一种非常粗糙，程序化和理性化程度都很低的治理手段，其制度理念追求的还是前现代社会的实质正义，重结果轻程序，具有浓重的人治色彩，其本质是与法治化、理性化的现代治理不相容的。这一制度运作的政治与社会成本非常高昂。从宏观上看，信访制度的运作造成的是中央、地方和民众三方俱损的态势，对我国治理现代化的进程构成严重的体制性干扰。
五、结语
信访作为调整国家社会关系的总体性机制，实际上是在国家权力高度集中的状况下，为了使国家方便地进入社会、进而干预地方治理而预留的权力通道，是一种非常规化的治理方式。在传统通讯技术较为落后的条件下，它可以使中央通过个别性的上访得以窥视社会运行的整体状况，获得对问题的一般性理解，进而调适政策以提出解决方案。但它作为国家治理手段，其在运行中蕴含的高度集权性、非制度化、非程序性、非规则化等特征偏离了现代治理的轨道，导致国家与公众之间关系的紧张，还使国家与其代理人之间呈现出各种区隔与裂痕，并衍生出一系列社会矛盾和问题。尽管国家权力表面上得到了强化，但它无法摆脱社会总体性权力日益衰败的政治乱象。
当前，信访制度的运行环境已发生重大变化，它在试图解决问题的同时，却制造出大量的社会矛盾；在增进部分合法性的同时，也导致更多的合法性流失。尽管新《信访条例》试图从程序正义的角度来规范信访行为，但却未引导公众的利益表达走上制度化、例行化的轨道。公众仍具有通过信访来实现政治参与的合法性，并且通常以群体性上访与越级上访等“越轨”的形式展现出来，成为公众随时借用的“权利”，甚至由此获得巨额利益。由于政府内部上、下级之间的治理策略与分配手段的不对等，导致地方政府为了摆平而陷于“左右腾挪”的困局，暴露出这一制度的不可持续性。为此，国家制度设计者必须进行总体性的利益考量，科学评估信访制度的成败得失，在政治与社会协同互动的基础上对社会利益格局进行战略性调整，以确定制度改革或其替代方案。在追求国家总体上稳定的同时，也应考虑到这一制度对国家合法性可能造成的巨大侵蚀。在基层治理的层面上，应关注国家在基层社会的存在这一政治性命题，构建国家在基层社会中的基础性权力与资源，从而使国家重回乡土。
信访制度在运行过程中应破除泛政治化特征，摆脱压力型体制给中央和地方的各种治理困局。与信访制度相关联的是刚性的维稳体制，这一体制的维系正是建立在中央高度集权、“泛政治化”的治理体制与压力逻辑基础上。改革前，在动员体制下国家倾向于把常规社会问题的解决付诸政治手段，将行政问题政治化，给国家治理带来了严重混乱。同时，信访作为执政党群众路线的一部分，是国家秉持化解冲突的更有政治约束力的意识形态路线。在信访问题上，任何地方政府都必须服从于国家对信访的维稳诉求。当前，执政者尽管应将涉访问题所映射出的社会矛盾提升至一个政治的高度去解决，但其具体的化解应以“去政治化”为导向。“一票否决”的政治压力不仅使地方政府的维稳陷入“越维越乱”的治理怪圈，也在某种程度上为社会动员提供了示范效应。尽管国家已不再依赖信访制度作为政治动员的手段，但群体性上访现象的普遍化却讽刺性地显示，民众在实践中利用信访制度实现了一定程度的社会动员，并成为政治施压的重要方式。在市场体制下，地方试图以经济手段化解信访矛盾的做法又为一些谋利型访民敲诈政府提供了政治机会。访民由无理上访到控告其所受的迫害，把某一具体问题上升到政治问题，刻意制造自身蒙受不公平待遇的形象，实际上也是利用了国家的政治化倾向，并在实践中塑造了逼国家“就范”的权力技术。这样，信访作为党的群众路线的组成部分，却成为部分访民绑架中央、裹挟地方的“合法”依据。
要破除信访制度运行中的机会主义行为，必须实现权力运行的制度化与信访治理的现代化，从现实路径来讲，必须剥离信访制度的功能，回归法治轨道。冯仕政认为，信访制度承载了不同的政治功能，不同职能的混揉，造成党和国家不同部门之间分工不清，以致机构重叠却又效率不彰，给国家和社会制造了太多困扰。信访作为一个关联国家与社会的制度，必须与国家的制度设置及长远的政治体制改革联系起来，以一种持续、连贯、稳健的举措化解信访改革可能蕴含的政治危机。具体而言，信访制度承载了党的社会动员与国家的公共管理职能，后者又包括政治参与、权力监督与权利救济职能。改革后，这些职能在某种程度上都发生了变化：在发展话语下，社会动员职能被严格限制，其“政治参与和表达沟通功能逐渐萎缩，权力监督功能实效单一，而权利救济功能则过度扩张”[36]。为了避免党政权力体制交叉所带来的弊端，在改革实践中，应将信访的不同职能剥离，并纳入相应的制度设置。一是将信访的动员职能纳入党的群众工作机构，发挥其沟通干群关系、反映民意、疏解民怨的功能。二是将信访的政治参与功能纳入人大制度，通过选举、参政等形式，建立以人民代表大会为核心的权威救济体制，做实人大代表的权力与职责，通过法律程序表达民意。三是将权力监督与权利救济职能纳入法治轨道，强化纪检、监察机关在监督党政机关工作人员的权力，加强对贪污腐败及其他违法失职行为的监督；发挥法院在司法救济方面的权威性与有效性，通过对信访案例的科学分类与合理分流，将一般的涉诉涉访案件的救济纳入司法救济程序，重塑公众对法律的信仰，破除公众“信访不信法”的困局，以适应法治国家建构的政治需要。
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2016年3月13日星期日
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